Координация общественных организаций
как направление государственной антинаркотической политики
в современной России

   В настоящее время население Российской Федерации находится в наркоситуации, которую можно квалифицировать как крайне негативную. Вопросы наркозависимости обсуждаются на самом высоком уровне. Совет Безопасности РФ заявляет о том, что резкое ухудшение наркоситуации в стране создает серьезную угрозу национальной безопасности. 
   Масштабы проблемы столь велики, что без поддержки со стороны общества решить ее вряд ли удастся. Общество, как сложившаяся, динамично развивающаяся совокупность отношений между людьми, в своей основе обладает значительным потенциалом. Разнообразные способы взаимодействия людей, создание различного рода ассоциаций позволяют сформировать достаточно мощный ресурс государственной антинаркотической политики. Опыт последних лет подтверждает, что успешная антинаркотическая политика должна строится на тесном взаимодействии государства и общества, в то время как вытеснение общественных институтов за рамки проблемы, которая по сути своей является общественной болезнью, наоборот крайне негативно влияет на реализацию государственной политики. Государственным институтам, позиционирующим себя в качестве проводников государственной антинаркотической политики, необходимо привлечь для борьбы с этим явлением как можно больше партнеров, и как следствие, дополнительные ресурсы. Такими партнерами могут и должны стать структуры гражданского общества (общественные и религиозные организации, коммерческие структуры, средства массовой информации, отдельные граждане). Государство должно вести планомерную работу по созданию условий для повышения уровня позитивной активности граждан, формированию агрессивной по отношению к потреблению наркотиков и наркопреступности общественной среды. Не стоит забывать о том, что опора на негосударственный сектор зафиксирована в качестве одного из руководящих принципов государственной политики в ст. 4 Федерального Закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». 
   В соответствии с Положением о ФСКН РФ, утвержденном Указом Президента № 976 задача координации субъектов антинаркотической политики возлагается на ФСКН РФ, в Положении особо подчеркивается, что «ФСКН России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями». Фактически, на службу возлагается основная роль в осуществлении координации всех общественных сил, заявляющих свою антинаркотическую направленность. Как видится, эта работа должна сосредоточиться на двух приоритетных направлениях: 1) налаживание эффективного взаимодействия как между государственными структурами и общественными организациями, так и непосредственно между общественными объединениями, которые зачастую действуют независимо друг от друга; 2) формирования через каналы массовой коммуникации лояльного к проводимой государством антинаркотической политики общественного мнения. 
   Целью данного исследования является разработка механизма координации ФСКН РФ структур гражданского общества на основе принципов государственной антинаркотической политики.

Достижение указанной цели исследования предполагает решение следующих задач:

• анализ правовой базы взаимодействия ФСКН и общественных организаций и разработка предложений по ее совершенствованию;
• анализ места общественных организаций в системе антинаркотической политики РФ и роли их влияния на наркоситуацию, незаконный оборот наркотиков и наркоманию;
• проведение эмпирического исследования основных направлений взаимодействия ФСКН РФ с общественными организациями и результатов такого взаимодействия.

   Объектом исследования являются общественные отношения в сфере взаимодействия ФСКН РФ со средствами массовой информации и общественными организациями в рамках реализации ими государственной антинаркотической политики. 
   Предметом исследования является основные правовые регуляторы взаимодействия ФСКН с общественными организациями, особенности этого взаимодействия на современном этапе. 
   Методы исследования: 1) всеобщие (метод диалектического познания); 2) общенаучные (системно-структурный анализ); 3) частнонаучные (юридико-технический, статистические методы (анкетирование, интервьюирование), проведение экспертных опросов, конфликтологический анализ).

ГЛАВА 1.
Правовая база деятельности общественных организаций в РФ.

   Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах каждый человек имеет право на свободу ассоциаций с другими, включая право создавать профсоюзы и вступать в них для защиты своих интересов (ч.1 ст.22). 
   Свобода деятельности общественных объединений, ее гарантирование, как и ограничение, также осуществляются согласно принципам и нормам международного права. 
   В ч. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что пользование правом на свободу ассоциации не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, для защиты прав и свобод других лиц. Возможно лишь введение законных ограничений пользования этим правом для лиц, входящих в состав вооруженных сил и полиции. 
   Конституция Российской Федерации, основываясь на нормах международного права, гласит: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем» (ст.30). 
   Право на объединение закреплялось в Основном законе страны и ранее, Конституция СССР 1977 г. определяла роль общественных организаций как важной составной части политической системы. В реальности же это право фактически свободно не реализовывалось. В преамбуле устанавливалось, что в СССР сложилось «идейное единство советского общества». А в соответствии со ст. 6 руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является КПСС, существующая для народа и служащая народу. В стране с одной правящей партией не нужны были равные ей по статусу, способные противостоять оппозиционные объединения. Поэтому не осуществлялось законодательной регламентации порядка их образования. Все общественные объединения в значительной мере были огосударствлены, действовали под руководством КПСС без какой-либо законодательной основы, руководствуясь лишь своими уставами. 
   С началом реформирования в 90-х годах прошлого века, когда идея — создание демократического правового государства, гражданского общества — начала воплощаться в жизнь, признание принципа многопартийности и права граждан на объединение стало необходимо и естественно. 9 октября 1990 г. был принят Закон «Об общественных объединениях» . Верховным Советом РСФСР 18 декабря 1991 г. было принято постановление «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе». В нем закреплялось, что законодательство СССР об общественных объединениях (в том числе о политических партиях, профессиональных союзах) применяется в РФ постольку, поскольку оно не противоречит ее законодательству и общепризнанным нормам международного права. 
   Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепила принцип идеологического многообразия как одну из основ конституционного строя страны, тем самым исключив возможность существования в России государственной или обязательной идеологии и сделав возможным становление и развитие политической системы страны. «1. В Российской Федерации признается идеологическое многообразие.2. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» — ст. 13 Конституции Российской Федерации. 

   Конституцией предусматривается перечень оснований, при наличии которых запрещается создание и деятельность общественных объединений: «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». 
   Подобные основания ограничения свободы ассоциации предусмотрены и в Международном пакте о гражданских и политических правах (ч. 2 ст. 22), Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ч. 2 ст. 11). 
   Конституционное право каждого на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей; право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Таковы суть и содержание права на свободу объединения или, как принято формулировать в международных документах и зарубежных конституциях, права на свободу ассоциации с другими. 
   Основы правового статуса общественных объединений устанавливает и гарантирует Конституция Российской Федерации — статьи 13, 30 и ряд других, без которых существование общественных объединений было бы невозможно (например, ст.ст. 28, 29, 31, 32 Конституции Российской Федерации). 
   Значение для успешного функционирования общественных организаций имеют международные документы, такие как Всеобщая декларация прав человека , Пакт о гражданских и политических правах . Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются ФЗ «Об общественных объединениях» , Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений. 
   «Особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений — политических партий, профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, — могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом. Деятельность указанных общественных объединений до принятия специальных законов, а также деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируются ФЗ «Об общественных объединениях» — ст. 4 ФЗ «Об общественных объединениях» 
   Данная статья не использует термина «законодательство», включающего, наряду с законами, и подзаконные акты нормативного характера исполнительных органов — правительства, министерств и ведомств, которые по своему объему и детализации регулирования зачастую начинают конкурировать с законами, ограничивая использование предоставленных в нем прав многочисленными оговорками. Не подвергая сомнению регулирующее значение для деятельности общественных объединений всех видов нормативных актов, всего объема законодательства, в данной статье подчеркивается значение именно законов — как федеральных, так и законов Субъектов Федерации в качестве основных, базовых источников создания нормативной основы регулирования вопросов, связанных с реализацией права на объединение. 
   На момент принятия Федерального закона «Об общественных объединениях», его исходные правовые принципы опирались лишь на Конституцию РФ и Гражданский кодекс. В последующем законодательная база деятельности общественных объединений значительно расширилась и в настоящее время включает следующие Федеральные законы: Федеральный закон «Об общественных объединениях» в редакции от 25 июля 2002 г., Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединениях» от 21 марта 2002 г. , Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 4 июля 2003 г. , Федеральный закон «О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности» от 29 июня 2004 г. , Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 8 июля 1999 г. 
   При этом важно учитывать, как взаимодействуют и как применяются нормы указанных Федеральных законов в отношении каждого отдельного общественного объединения: если законы о профсоюзах и молодежных объединениях полностью попадают в сферу деятельности базового закона об общественных объединениях, устанавливая особенности регулирования конкретных видов таких объединений, то законы о некоммерческих и благотворительных организациях попадают в эту сферу лишь частично. 
   Закон о некоммерческих организациях регулирует в основном гражданско-правовые, имущественные отношения в организациях, не преследующих целей извлечения прибыли, и в этой части его положения выступают по отношению к соответствующим положениям настоящего Федерального закона как нормы общего характера, поскольку все общественные объединения, согласно определению, данному в ст. 5 настоящего закона, являются некоммерческими образованиями. Однако, общественные объединения, по сравнению с иными некоммерческими организациями, обладают значительной спецификой, действуя, в основном, в сфере публичного права, обеспечивая реализацию конституционного права на объединение, относящегося к политическим правам и не всегда требующего наличие имущества для его осуществления. Кроме того, и организационные формы реализации политического права не могут полностью совпадать с формами приобретения, отчуждения и управления имуществом, предусмотренными для некоммерческих организаций — юридических лиц, тем более, что важнейшая особенность общественного объединения — возможность легального существования без прав юридического лица. Таким образом, сфера деятельности указанных законов пересекается лишь в определенной части, и там, где это происходит, закон «Об общественных объединениях» предусматривает специфику применения законодательства о некоммерческих организациях к сфере своего регулирования. 
   Что касается Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», он, напротив, в определенной части выступает по отношению к закону «Об общественных объединениях», как специальный или частный закон, поскольку конкретные общественные объединения могут одновременно являться благотворительными, но не любые, а лишь те из них, которые в своих уставах закрепляют исключительно благотворительные цели, и, кроме того, придерживаются в своей деятельности правил и ограничений, установленных в законе для таких организаций и претендуют на получение льгот, связанных со статусом благотворительной организации (в частности, статьи 3, 10, 12, 16, 18 Федерального закона «О благотворительности и благотворительных организациях»). 
   Что же касается отдельных видов общественных объединений, например, творческих союзов, ассоциаций предпринимателей и работодателей, общественных объединений инвалидов и других, различаемых по содержанию их конкретной деятельности и характеру объединившихся в них членов и участников, развитие их деятельности может потребовать специального нормативного регулирования, учитывающего эти особенности. В этом случае особенности их деятельности будут регулироваться специальными, «отраслевыми» законами, принимаемыми по мере необходимости в соответствии с настоящим Федеральным законом, как это и произошло в отношении закона о профсоюзах и закона о государственной поддержке молодежных объединений. 
   Кроме того, в данной сфере действуют следующие нормативные акты: 
   Приказ Минюста РФ от 12 июля 2002 N 199 «Об утверждении форм документов, применяемых при государственной регистрации Торгово — Промышленной палаты, общественного объединения и религиозной организации в качестве юридического лица» ; 
   Приказ Минюста РФ от 08.08.2001 N 237 «Об утверждении образцов документов, необходимых для государственной регистрации политической партии и ее регионального отделения» ; 
   Приказ Минюста РФ от 06.10.1997 N 19-01-122-97 «О правилах рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений»

Как видно, российское законодательство в части регулирования деятельности общественных объединений во многом соответствует международным стандартам, выраженным во Всеобщей декларации прав человека, Пакте о гражданских политических правах и в других общепризнанных нормативных актах. Тем не менее, вопрос совершенствования законодательства об общественных организациях остается весьма актуальным как в общественной среде, так и на государственном уровне. Обсуждается потребность инвентаризации действующего законодательства и внесения в него изменений и дополнений. В частности в рамках Российского форума 2003 года, состоявшегося в Нижнем Новгороде, серьезное внимание было уделено законодательному обеспечению участия общественных организаций в принятии конкретных решений органами государственной власти . Прежде всего, это касается так называемой общественной экспертизы государственных проектов. Для более широкого участия общественных организаций в процессе принятия политических решений видится необходимым законодательно закрепить введение гражданской экспертизы и социального партнерства, для чего следует:
• разработать и согласовать с экспертами понятийный аппарат гражданской экспертизы;
• проанализировать существующую законодательную базу с точки зрения выявления механизмов проведения гражданской экспертизы и фиксации необходимых сфер, где она должна проводиться в обязательном порядке: разработка бюджета, государственных программ по здравоохранению, образованию, социальной сфере, избирательного законодательства, законы об НКО, трудовое законодательство и т.д. Необходим тщательный анализ уже действующих нормативных актов, а также скорейшее рассмотрение проектов Федеральный законов «О социальном партнерстве», «О муниципальном гранте», «О гражданской экспертизе». Так же в рамках форума говорилось о необходимости реформирования ныне действующей модели трипартизма (регулирование трудовых и связанных с ними экономических и политических отношений на основе равноправного взаимодействия, сотрудничества представителей наемных работников, работодателей и государства ) во взаимодействии государственных органов власти и гражданского общества. Поскольку сегодня НКО зачастую сами являются работодателями и защитниками прав работников, их сфера деятельности зачастую шире, чем деятельность профсоюзов. Она не ограничивается профсоюзным законодательством, не учитывается полностью в существующих законах и не регулируется ими. В рамках форума прозвучали предложения, «не изменяя систему трипартизма, начать разработку новой концепции закона о социальном партнерстве с изменением схемы трипартизма — расширить поле общественного актора от единственно профсоюзов к НКО в целом» . Для этого необходимо разработать собственную схему «трипартизма» для НКО: НКО-Власть-Бизнес-НКО, подкрепив ее необходимой законодательной базой.

В то же время необходимо отметить, что совершенствование существующей законодательной базы сталкивается с рядом препятствий:
1. недостаток ресурсов для обеспечения масштабного участия общественности в процессе обсуждения и совершенствования существующего законодательства;
2. ограниченный доступ к международной практике, стандартам и нормам в сфере законодательства, регулирующего деятельность организаций третьего сектора;
3. проблемы достижения согласованных позиций в процессе прохождения законопроектов на межведомственном и межсекторном уровнях от начала их разработки до принятия.
4. недостаточные координация и взаимодействие внутри сектора НКО и между НКО, научными учреждениями, общественностью;
5. недостаточная согласованность действий в поддержку сектора НКО среди доноров и международных организаций, занимающихся вопросами развития законодательства, регламентирующего деятельность НКО;
6. недостаток информации о важной роли и вкладе НКО в социально-экономическое развитие страны в средствах массовой информации.

   Для преодоления сложившейся ситуации организованы ряд проектов, например, совместный проект Программы развития ООН и Комитета по делам общественных объединений и религиозных организаций «Содействие совершенствованию и развитию законодательной базы негосударственных некоммерческих организаций и некоммерческого (третьего) сектора)», начавшегося в 2003 году и рассчитано на три года. Предполагается, что по итогам проекта будут разработаны концептуальные положения проекта нового закона, регулирующего отношения общественно- государственного партнерства . 
   По сути, главной проблемой действующего законодательства об общественных организациях является отсутствие или слабая выраженность механизмов социального партнерства, эффективного взаимодействия государства и общественных организаций. Преодолению этой ситуации должно способствовать реформирование системы трипартизма, законодательное обеспечение общественной экспертизы и межсекторного сотрудничества посредством доработки ряда законодательных актов, регламентирующих правовой, налоговый и имущественный статус НКО, развития правовых механизмов межсекторного и межотраслевого сотрудничества, законодательного регулирования общественного контроля, укрепления правовой основы благотворительности и добровольческой деятельности.

ГЛАВА 2.
Проблемы взаимодействия государства и гражданского общества в современной России.

   Несмотря на существенные изменения в правовом статусе общественных организаций, необходимо констатировать тот факт, что гражданское общество остается слабо структурировано и не оказывает системного влияния на процессы принятия государственных решений. На наш взгляд это связано с тем, что экономические и правовые изменения основ функционирования общества, выделенные нами в первой главе, шли опережающими развитие политической культуры темпами. Согласно ряду авторов , степень демократизации политического процесса зависит не только от меры, формы, правовой обеспеченности вовлеченности в него элементов гражданского общества, но и от осознания ими этой меры. Больше того, именно это осознание и составляет глубинную основу политической культуры участников массового политического процесса. К примеру, анализируя имеющиеся в литературе результаты сравнительных социологических исследований политической культуры, Е.И. Степанов выделяет четыре основных параметра, по которым можно судить о мере участия того или иного члена общества в политическом процессе, и, следовательно, об уровне взаимодействия государства и общества: 1. политическая влиятельность; 2. отзывчивость политической системы и ее восприятия участниками политического процесса; 3. сконцентрированность (мобилизация) внимания участников политического процесса на течении этого процесса; 4. степень межличностного доверия участников друг к другу. Рассмотрим подробно эти параметры относительно современной России. 
   Ощущение граждан, что они могут оказывать влияние на политический процесс, составляет важное предварительное условие их демократического участия в этом процессе. По этому ощущению можно выявить потенциал способности людей превратиться в политически компетентных и активных граждан в процессе демократизации политической системы. В случае же, когда граждане, как это имеет место в тоталитарных режимах, ощущают свое бессилие, невозможность оказать существенное влияние на политический процесс, это приводит к формированию устойчивого чувства безнадежности, что в свою очередь ведет к аполитичности общества, игнорировании ими политического процесса как такового. Часто можно ожидать обратной реакции, внутреннего чувства протеста против существующего порядка, что становится постоянным конфликтогенным фактором, детерминирующим общественные процессы, ведущему в конечном счете к контраверсивному характеру отношений между властью и обществом. И то и другое крайне опасно для устойчивого развития и безопасности государства, решения власти либо игнорируются, либо активно тормозятся населением, что приводит к низкому уровню эффективности государственной политики. 
   Наиболее явным показателем оценки гражданами своей возможности оказывать влияние на политический процесс является то, как граждане реализуют свое избирательное право. Можно констатировать тот факт, что выборы в современной России часто игнорируются. Как отмечает председатель ЦИК России А.И. Вешняков, чем ниже уровень выборов, тем ниже явка избирателей . Наибольшая явка происходит на выборах Президента, чуть ниже на выборах в Думу и еще меньше на местных выборах. Хотя в развитых странах зачастую все наоборот и на местных выборах, где решаются наиболее близкие к повседневной жизни вопросы, наиболее высокая активность. В России же средняя явка избирателей на местные выборы в первом полугодии 2005 года, по словам Вешнякова, составила около 40 %, то есть меньше половины активного населения страны рассматривает выборы как действенный механизм своего влияния, уровень игнорирования довольно высок — 60%. 
   Наряду с оценкой возможностей влияния граждан на политический процесс значение для формирования политической культуры имеет восприятие ими степени отзывчивости политической системы и ее институтов на нужды и требования граждан. Обе эти стороны политической культуры взаимосвязаны и в то же время имеют самостоятельную роль и относительную обособленность. В реальной жизни они могут противостоять, точнее, их может противопоставлять сама действительная ситуация. В доперестроечное время и во многом сейчас человек мог и может добиться выполнения тех или иных своих требований посредством «хождения по мукам» различных государственных учреждений, и без этих усилий сами государственные учреждения сплошь и рядом игнорировали его требования и нужды, как бы не замечая их и на них не реагируя. «Изжившая себя парадигма мышления тоталитарной бюрократия, рассматривающая остальную массу населения только или главным образом как объект руководящего воздействия, который следует определенным образом направить и организовать, а вовсе не как основной предмет внимания, интересам которого необходимо подчинить свою деятельность и всячески содействовать их учету и реализации, как показывает реальная практика постперестроечных процессов, действует еще во многом в своем почти не изменившимся виде». Во многом это касается и учреждений антинаркотической направленности. В частности Е.Е. Тонков, отмечая факт «отсутствия эффективной концепции управления процессом противодействия наркотизации», пишет, что ее разработка «осложняется известной закрытостью правоохранительных ведомств […], игнорирующих психологические средства правового регулирования и необходимость стимулирования социально-правовой активности личности». 
   Важную роль в формировании демократической культуры играет степень сконцентрированности (мобилизации) интереса граждан на происходящих политических событиях и их стремление к широкой и основательной информированности о них. Овладение этой стороной политической культуры, которая выражает «уровень навыков, необходимых для функционирования в широкой политической общности» , становится одной из ключевых проблем построения гражданского общества в России. Потребность в развитии данной стороны политической культуры становится все более необходимым в условиях всеобщего альтернативного избирательного права, когда гражданину предоставлена свобода выбора из разнообразных, часто противоречащих друг другу политических платформ. К сожалению, апатия и отсутствия навыков существования в условиях информационного общества, давления средств массовой информации, стихийности альтернатив, приводит к тому, что подавляющая масса населения не способна не просто получать информацию, но и перерабатывать ее, критически анализировать, проводить соотношение между полученной информацией и своими интересами. Сформированные средствами массовой информации технологии управления общественным мнением, в условиях отсутствия общественного иммунитета к информационным манипуляциям приводит к тому, что массовое сознание становится крайне мобильным, легко подающимся убеждению. В условиях крайней размытости позиций общества по многим вопросам, она легко трансформируется от одного к противоположному и наоборот, что не может не настораживать. Политические и общественные институты не могут мириться с широко наблюдающейся в настоящее время неосведомленностью массы граждан в реальном определении деструктивности политического поведения, негативно влияющего в каждый момент времени на их повседневную жизнь. В то же время наиболее популярные средства массовой информации фактически не обеспечивают честное аналитическое сопровождение граждан в их политической деятельности, предоставляемая информация выборочна — население фактически не информируется о том, что происходит за пределами столичных городов и их собственным местом проживания. Оказались не сформированы единые для всей страны политическое, культурное, интеллектуальное, информационное пространство, что в большой степени ведет к дезинтеграции общества и к низкой эффективности государственных действий. 
   Наконец демократическая культура не может реализоваться без согласованных действий граждан, которые возможны только при достаточно высокой степени доверия друг к другу. Структуры гражданского общества эффективны, прежде всего, в формате больших ассоциаций, «организованных групп интересов», создание и функционирования этих групп детерминируется уровнем доверия граждан по отношению к другим гражданам, к институтам власти. Необходимость наличия в политическом поле таких групп интересов объясняется той функциональной нагрузкой, которую они на себе несут. По мнению В.Д. Граждана «организованные группы интересов» выполняют следующие функции: 1. служат связующим звеном между государством и населением: их деятельность помогает государственным должностным лицам выявить те общественные настроения и взгляды, интересы и позиции, которые следует принимать во внимание; 2. способствуют активизации населения в политической жизни, информируют своих членов о принятых или готовящихся решениях власти, разъясняют, как можно оказать влияние на принятие решений и подталкивают к оказанию такого влияния; 3. дополняют официальное представительство населения в органах власти; 4. служат институтом разрешения конфликтов в обществе. Также ассоциации граждан, основанные на взаимном доверии, могут формировать группы давления (лобби), которые: 1. передают настроения и требования должностным лицам; 2. влияют на законодательный процесс не только критикой или поддержкой, но и участием в разработке и принятии законов; 3. содействуют подбору экспертов и специалистов для государственных органов, стремятся укомплектовать группы разработки и принятия решений профессионалами нужной политической ориентации; 4. осуществляют контакт с государственными органами при подготовке и принятии государственных программ; 5. оказывают поддержку государственным органам в мобилизации населения при реализации законов и государственных программ. Как мы видим такой формат взаимодействия общества и государства возможен только при высокой степени доверия граждан по отношению к государству, общественным организация, другим гражданам, он детерминирует степень готовности ассоциировать себя с другими на основе общих интересах, и в рамках такой ассоциации эффективно свои интересы отстаивать. К сожалению, пока российское общество в своем большинстве к такому формату взаимодействия оказалось не готово. Отношения внутри общества более контраверсивны, чем толерантны, произошло разделение по состоятельности, по политическим взглядам, по этническим признакам, генерационной принадлежности — такое количество разломов не способствует повышению уровня доверия и толерантности, что является одним из главных конфликтогенов, тормозящих развитие демократического общества. 
   Рассмотрев все параметры оценки степени взаимодействия государства и общества, можно сделать вывод о довольно-таки низком уровне развития этих отношений. Оценку причин этой ситуации целесообразно строить исходя из эволюции не только элементов гражданского общества, но, прежде всего, того политического пространства, в котором они находились на протяжении долгого исторического периода, особенностей традиционной политической культуры, которая отражает закономерности развития нашего общества. 
   Под политической культурой понимается определенная нормативная система ценностей, убеждений (верований), ориентаций, присущих наибольшей социальной группе и влияющих на ее политическое мировоззрение и поведение. Содержание политической культуры оказывает существенное влияние на формирование, функционирование и эволюцию государственных и общественных институтов и направлено на претворение в жизнь конкретных политических установок. Представляется, что на протяжении многовекового периода развития российскую политическую культуру отличал ряд основополагающих черт. Назовем среди них авторитарный характер политической власти — следствие создания сильного централизованного государства. Проявление авторитарности диктовалось объективным желанием власти защитить себя при проявлении многочисленных экстремальных ситуаций в ходе эволюции общества. Кроме того, политической культуре традиционно был присущ этатизм, т.е. наличие сильного государства при его всеобъемлющем воздействии на слабо структурированное гражданское общество с низким уровнем правовой защищенности. Названные нами две основополагающих черты политической культуры позволяют сделать вывод об ее типе. Исходя из методологического подхода, предложенного еще в середине 1960-х гг. американскими политологами Г.Алмондом и С.Вербой, мы можем выделить три типа культуры. Первый — патриархальный, при котором у граждан отсутствует интерес к политической жизни; второй — подданнический, который характерен значительным воздействием государства на мировоззрение людей и одновременно отличается их пассивным участием в политической жизни общества; третий — активистский, демонстрирующий повышенный интерес этого общества к политике и высокую степень информированности об ее изменениях. Очевидно, что, с учетом названных нами черт российской политической культуры, ей был присущ подданнический тип, по причине явно недостаточного развития плюралистических начал в различных проявлениях общественной жизни. 
   Выделенный нами тип политической культуры, уровень демократизации и развития гражданского общества позволяет зафиксировать, что процесс взаимодействие государственных органов и общественных институтов в современной России обладает рядом характеризующих его черт. Для такого процесса характерна вертикальная векторная направленность. Это означает, что независимо от того, какова размерность и структура участников взаимодействия, участник, представляющий позицию государственных органов, всегда будет занимать доминирующее положение. Второй особенностью является то, что для использования своего статусного преимущества органы власти стремятся унифицировать набор ролей, поведенческих схем и моделей принятия решения своих оппонентов или партнеров в данном взаимодействии и как можно жестче зафиксировать их в статическом положении. В-третьих, базисным типом отношений, который определяет динамику взаимодействия субъектов взаимодействия, выступают отношения «господства-подчинения». То есть правительственный чиновник стремиться играть роль управляющего, задающего те или иные параметры деятельности, предписывающего те или иные модели поведения представителям гражданского общества как управляемым, которые последние должны беспрекословно выполнять. А, следовательно, четвертой особенностью является то, что основой развертывания подобного взаимодействия становится неравенство как принцип социальной организации, согласно которому различные социальные субъекты обладают различными (неодинаковыми) политическими, экономическими, культурными правами и свободами. Степень обладания этими правами напрямую зависит от отношений социального субъекта с властью. Г.В. Зазулин так описывает работу с общественными организациями государственных структур — «Похоже, положение аналогично положению со СМИ: есть «свои» издания, которые открыто пиарят администрацию, их и поддерживают. […] Так и общественные структуры. Есть у чиновника комитета областной администрации, участвующего в антинаркотической политики одна «любимая» общественная организация, и все остальные, занимающиеся такой же работой ему не интересны» . Пятая особенность заключается в том, что приоритетным режимом развертки данного взаимодействия является не диалоговый, а монологовый режим, т.е. режим для которого характерны отсутствие свободной циркуляции информационных потоков и дисбаланс информационной проницаемости (открытости) субъектов взаимодействия. 
   Исходя из названных особенностей, можно констатировать тот факт, что общественные структуры, с точки зрения государства, «должны в идеале играть роль пассивного «человеческого материала», главная задача которого — наиболее оперативно и самым оптимальным образом выполнять спускаемые «сверху» директивы и постановления» . Широкое же обсуждение этих директив и постановлений, выдвижение альтернативных проектов, привлечение к анализу документов независимых экспертов трактуются властью как серьезные возмущающие воздействия, нарушающие функционирование государственных институтов и структур. 
   Подобные описанной российской модели технологии взаимодействия государства и общества имеют свою объективную основу, определенные достоинства (гарантируют определенный прожиточный минимум, обладают возможностью концентрировать значительные материальные и человеческие ресурсы для решения больших социальных задач и т.д.), и в ряде случаев являются необходимым элементом функционирования любого, даже самого развитого демократического социума. С теми или иными модификациями эти технологии успешны при социальной корректировке устойчивых девиаций в социуме, ведения национально-освободительных войн и т.д. Но в условиях рынка, наличия прав и свобод, т.е. существования объективной реальности значительно ограничивающей возможности государственного воздействия, подобная модель взаимодействия государства и общества крайне не эффективна в решении общесоциальных задач, к коим относится и проблемы незаконного оборота наркотиков. Подобная модель сложилась в силу незрелости демократического типа политической культуры в России, и необходимость изменения существующего положения дел остро диктуется вызовами, брошенными российскому государству. 
   Проблема совершенствования управления процессом наркотизации, в том числе через построение налаженных отрегулированных нормативно партнерских отношений между обществом и государством болезненно проявили себя в формировании системы российской антинаркотической политики. Как на практике осуществляется взаимодействие общественных и государственных структур в этой области рассмотрим далее.