Многосторонняя медиация в антинаркотическом управлении

"Многосторонняя медиация 
в антинаркотическом управлении"

Сунами АртемСунами Артем Николаевич

Многосторонняя медиация в антинаркотическом управлении    Анализ проблемы наркотиков с позиции конфликтного подхода, среди прочих основополагающих для себя выводов, позволил сформулировать суть двух главных линий противоречий в этой сфере. Первая линия – это очевидный конфликт между правовым государством и наркорынком. Это противостояние находится на первом плане, по большей части публично и манифестировано абсолютным большинством политических режимов во всем мире. Ясно, что характер данного конфликта существенно разнится от государству к государству, но, в общем и целом несовместимость интересов сторон формулируется ими в примерно одинаковых положениях. Данный конфликт обозначается нами как наркоконфликт первого порядка. Наличие второй линии, или наркоконфликтов второго порядка в некоторой степени только предполагается учеными и практиками, так как эти конфликты по преимуществу носят латентный характер. В данном случае речь идет о ситуациях отрицательной кооперации во взаимодействиях субъектов, находящихся по одну сторону условной баррикады между государством и наркорынком, когда призванные работать в одной команде акторы, не манифестируя имеющиеся между ними проблемы, тем не менее, упорно избегают работать совместно. Кооперация, отрицательная или положительная, возникает, как правило, тогда, когда усилий одного субъекта недостаточно для решения имеющийся перед ними проблемы.

    Междисциплинарность проблемы наркотиков не является ее атрибутивной чертой, а возникает лишь на определенном этапе развития проблемы или, упрощенно говоря, по мере увеличения масштаба распространения наркотиков. Потенциально, наркореальность обладает значительным масштабом, выражающимся не столько в отношении численности людей, участвующих в обороте наркотиков, сколько в отношении многообразия порождаемых ею явлений и смыслов. Незначительный уровень потребления наркотиков практически не продуцирует это многообразие культурных, экономических, социально-демографических, политических и других феноменов, ограничиваясь ущербом здоровью отдельных групп риска и появлением особого типа преступности. Но по мере роста числа потребителей и расширения обслуживающей это потребление индустрии наркореальность начинает предъявлять государству все большую и большую совокупность своих фрагментов и тем самым ставит вопрос о необходимости перераспределения государственных ресурсов для эффективной борьбы с собою. Традиционные «борцы» с наркотиками (правоохранительные органы и здравоохранение) сначала становятся неспособны автономно друг от друга минимизировать их незаконный оборот, далее уже их совместных усилий не хватает для решения проблемы и требуется привлечение ресурсов других направлений государственной политики (образования, молодежной политики, армии и т.д.). В конечном счете, возникает ситуация, когда практически все органы власти в той или иной степени становятся вовлеченными в эту непрофильную для них деятельность, что и порождает антинаркотическую политику, как специальное направление деятельности государства, призванное связать все эти разбросанные и разобщенные ресурсы в нечто целостное и ориентированное на решение конкретных, ею сформулированных задач.

    Чтобы проиллюстрировать на конкретных примерах предложенную, схему, обратимся к новейшей истории российской антинаркотической политики. В качестве преамбулы, следует уточнить, что советская антинаркотическая политика одной из первых не выдержала испытания демократией, точнее тем, как демократия интерпретировалась в начале 1990-х годов и со сменой власти незамедлительно лишилась ключевых для себя параметров, в том числе, и имеющихся у нее инструментов координации. В целом, степень внимание нового российского государства к проблеме наркотиков в первые годы его существования была обратно пропорциональна росту проблемы, но как только до борьбы с наркотиками вновь дошли руки, на отсутствии координации тут же было заострено внимание.

    В 1993 году Верховным Советом РФ принимается Концепция государственной политики по контролю за оборотом наркотиков. Концепция содержала положения, которые должны были лечь в основу новой государственной антинаркотической политики. В частности, в ней указывалось необходимость создания Комитета при Президенте (Правительстве) РФ для преодоления «ведомственной разобщенности, отсутствия системности и взаимосвязи в функционировании» (3; 79) государственных органов, осуществляющих практический контроль за наркотиками. С момента принятия данного документа и стоит вести летопись неустанных попыток российских властей создать механизм, который позволил бы перенести акцент с решения каждым участником антинаркотической политики исключительно своих узковедомственных задач на решение проблемы наркотиков в стране.

    Во исполнение Концепции, летом 1994 г. была создана Правительственная комиссия РФ по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту. Субъектам Федерации было рекомендовано создать свои подобные комиссии. Следующей попыткой усиления координации стала Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1995–1997 годы», 3 июня 1995 г. принятая Правительством РФ. В 1999 г. первую Программу сменила ее преемница, рассчитанная до 2001 года, а вслед за ней — до 2004 года и далее до 2009. Большинство субъектов Федерации обзавелись собственными антинаркотическими программами. В администрациях нескольких из них (Татарстан, Краснодарский край, Тюменская область) были созданы новые отделы, отвечающие за данное направление, но это не стало характерным явлением региональной антинаркотической политики. Фактически, такая схема антинаркотической политики, состоящая из министерств и ведомств, координируемых Правительственной комиссией на федеральном уровне и межведомственными комиссиями на региональном, а также набора целевых программ существовала до административной реформы 2004 года. К сожалению, модель комиссий, когда входящие в их состав члены не работали там на постоянной основе, а решения носили рекомендательный характер, не смогла решить задачу межведомственной координации антинаркотической деятельности.

    Следующая попытка разрубить гордиев узел межведомственной разобщенности предпринимается в Указе Президента РФ №306 от 11 марта 2003 года «Вопросы совершенствования государственного управления в РФ» (10). Этим указом создается Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств (позже преобразованный в Федеральную службу (ФСКН РФ)) – специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который была возложена функция координации органов власти в этом вопросе и который, наряду с уже действующими в этом направлении органами власти, должен был стать основным субъектом антинаркотической политики России. Данная попытка тоже потерпела крах, по очевидной причине. ФСКН России, назначенная основным координатором антинаркотической политики, главным образом, по причине своего равного статуса с теми, кого должны была координировать, не справилась с этой задачей. Как итог, государство было вынуждено возобновить поиски приемлемого режима координации, но при принципиальном сохранении Федеральной службы. Как результат, в 2006 году субъектный состав антинаркотической политики был дополнен возрожденной Правительственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту. Целесообразность воссоздания комиссии вызвала некоторые сомнения. В частности, тогдашний председатель постоянной комиссии Законодательного собрания С.-Петербурга по вопросам правопорядка и законности Аркадий Григорьевич Крамарев замечал, что «более практичным представляется предложение о создании Комиссии при администрации Президента Российской Федерации. Лишь власть Президента Российской Федерации в состоянии свести все концы с концами» (5). Эти доводы были услышаны, и в 2007 году, Указом Президента РФ №1374 «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» в был создан Государственная антинаркотический комитет (9). Принципиальным моментом являлось то, что такая реформа должна была запустить механизм координации не только на федеральном уровне, но и в субъектах Федерации, и на муниципальном уровне, через создание в аппаратах глав Антинаркотических комиссий. На Комитет возлагались большие надежды. Надправительственный статус, широкий субъектный состав – все это должно было наконец разрешить проблему, поставленную еще в 1993 году. В 2012 году Комитет торжественно отпраздновал свое пятилетие, но эффективную координацию, занести себе в актив он явно не может. Не вдаваясь подробно в критику Комитета, звучащую от экспертов, приведем две цитаты. Первая цитата принадлежит Председателю Комитета и директору ФСКН РФ Виктору Петровичу Иванову«Если говорить о координаторе, то так уж получилось, что на сегодняшний день координатор – это Государственный антинаркотический комитет, хотя, как я уже говорил, это – совещательный орган, где мы собираемся и имеем возможность обсудить и выработать какие-то предложения» (1). Эта позиция была высказана в 2010 году. Вторая цитата принадлежит Евгении Анатольевне Кошкиной, директору Национального научного центра наркологии Минздравсоцразвития РФ. 
   – Поговаривали, что медики намерены выйти из совместной с Федеральной службой контроля за оборотом наркотиков) программы "Противодействие незаконному обороту наркотиков" по реабилитации наркоманов. С чем это связано? 
   – Медико-социальной реабилитацией должны заниматься Минздравсоцразвития и медучреждения, оказывающие наркологическую помощь. Задачей ФСКН как силовой структуры прежде всего является работа по снижению предложения наркотиков.

    Минздравсоцразвития разрабатывает и планирует внедрение самостоятельной программы. Однако по другим вопросам мы будем сотрудничать с ФСКН. Это, например, подготовка нормативных документов, проведение совместных конференций и совещаний, мониторинг наркологической ситуации в стране и заполнение отчета для управления по наркотикам и преступности ООН по конкретным странам (6).

    На наш взгляд, эти две позиции наглядно демонстрируют, что принципиального изменения ситуации с созданием Комитета не произошло. Степень влияния этой структуры, по признанию даже ее руководителя, близка к степени влияния ее многочисленных предшественников, которые также могли совещаться, а вот управлять наркоситуацией нет. Одновременно с этим, отдельные ведомства, как и прежде, продолжают рьяно охранять свою сферу интересов от вмешательства партнеров по Комитету. Итогом является то, что за пять лет существования Комитета ни по одному из трудных вопросов антинаркотической политики, как то принудительное лечение наркозависимых, тестирование наркопотребителей и ряд других не было принято никакого внятного решения. Предыдущий опыт подсказывает, что рано или поздно стоит ожидать новую попытку связать в единое целое ресурсы антинаркотической политики. В связи с чем, кажется уместным проанализировать содержательные причины предыдущих провалов, прежде чем, снова весь инновационный потенциал направить на изменение только лишь формы.

    Проблемы, мешающие координации можно разделить на два пакета. Первое – это не эффективное использование инструментов координации, как то единая цель, интегративные показатели деятельности, финансы. Единая цель сформулирована Законом о наркотических средствах и психотропных веществах и разбивается в нем на две подцели: 1. постепенное сокращение числа больных наркоманией, 2. сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Очевидно, что такую цель принципиально невозможно достичь не интегрируя свои ресурсы. То на сколько эффективно этот инструмент координации используется видно из анализа другого средства объединения – интегративных показателей работы, которые в идеале должны демонстрировать степень приближения или отдаления от поставленных целей. Итак, в Структуре ежегодного доклада о деятельности Антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации (7) перечислены основные показатели наркоситуации, по которым оценивается субъект Федерации:

  1. количество зарегистрированных преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков и психотропных веществ;
  2. количество зарегистрированных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков;
  3. количество лиц с синдромом зависимости от наркотиков (наркомания)
  4. количество лиц, употребляющих наркотики с вредными последствиями;
  5. количество лиц с впервые в жизни установленным диагнозом наркологического расстройства.

    Очевидно, что данные показатели носят совершенно ведомственный показателей, то есть абсолютно не требуют объединения ресурсов разных органов власти для того, чтобы успешно по этим показателям отчитаться. Силовики представят свою статистику по первым двум пунктам, остальное успешно закроют наркологи. Чрезвычайно удобно для координируемых, но совершенно не работает на цель. Попытки экспертов предложить другие параметры оценки эффективности антинаркотического управления региональных органов власти, например, динамика количества лиц находящихся в устойчивой ремиссии, остались не услышанными. Хотя данный показатель работает на координацию, ибо объективно не может быть наполнен силами одного ведомства, а требует привлечения многих ресурсов, как государственных, так и общественных.

    Специальное финансирование, то есть финансирование сверх основной деятельности с середины 1990 гг. осуществлялось программно-целевыми средствами. Анализ последней Федеральной целевой программы «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы» показывает, что единицы мероприятий программы в качестве исполнителя имели больше одного ведомства. В соответствии с чем, миллиардный бюджет программы стал по сути своеобразным бонусом к основному финансированию исполнителей с небольшим обременением в виде мероприятий программы. То есть координирующий орган, на тот момент ФСКН РФ вместо того, чтобы объединить с помощью программы усилия ведомств, неизбежно разделил их, каждому раздав отдельный набор мероприятий и соответствующие материальные ресурсы.

    Итак, даже беглый взгляд на проблему показывает, что координаторы антинаркотической политики многие годы, фактически, игнорируют очевидные инструменты объединения разобщенных ведомств, более того используют их противоположным образом, так, чтобы они работали на дезинтеграцию усилий. Из чего складывается ощущение, что данная ситуация устраивает и координаторов и координируемых. Отсюда напрашивается вывод о наличие менее явного набора проблем.

    Еще в 2002 году, то есть до создания Госнаркоконтроля, один из ведущих российских экспертов в области антинаркотической политики Георгий Васильевич Зазулин, анонсируя открытие в недалеком будущем магистерской программы по наркоконфликтологии, высказал неожиданное мнение. «Почему уже 6 лет (по моим наблюдениям) тезис многих антинаркотических конференций, собирающихся с участием представителей разных профессий «Только вместе мы можем остановить беду» остается лишь призывом? <...> Разобраться в этом нам помогут специалисты в области разрешения конфликтов СПбГУ. Почему именно они? Потому-то неумение представителей различных антинаркотических ведомств, чью работу собственно и надо координировать управленцу администрации административно-территориального округа, работать на одну цель государственной антинаркотической политики можно и нужно рассматривать как латентный (скрытый) конфликт» (2).

    Спустя шесть лет, в 2008 году, то есть стразу же после создания Государственного антинаркотического комитета, участники научно-практического семинара «Создан Государственный антинаркотический комитет. Станет ли антинаркотическая деятельность органов власти эффективнее?» направили тогдашнему Председателю Комитета и директору ФСКН РФ Виктору Васильевичу Черкесову обращение, в котором, в части совершенствования антинаркотического управления, предлагали следующее:

    «Изучить в рабочих группах Комитета, в чем конкретно не совпадают интересы структур ФСКН и органов здравоохранения (например, место частных медицинских учреждений в решении проблем наркотизации населения), структур ФСКН и органов образования, ФСКН и каждого из входящих в Комитет субъекта антинаркотической деятельности и определить порядок их согласования (координации) на всех уровнях (совместные приказы, совместные региональные коллегии и обучающие семинары и т.д.)» (4).

    Насколько нам известно, ничего этого сделано не было, что в общем-то и привело к тому, что Государственный антинаркотический комитет повторил судьбу предшественников и превратился в совещательный орган.

    На наш взгляд, главное противоречие, без разрешение которого построение эффективной системы борьбы с наркотиками принципиально недостижимо, состоит в сущностном несовпадении объектов, предметов, методов и целей, традиционно являющихся ядром антинаркотической работы социальной и уголовной политики (8; 262-271).

    Даже только несовпадение предметов анализируемых направлений политики неизбежно растаскивает в стороны силовиков и наркологов. Во всех случаях этим предметов являются люди, столкнувшиеся прямо или опосредованно с наркореальностью, но попадая в поле зрения, к примеру, уголовной системы, они получают характеристики, делающие их практически не доступными для системы социальной политики и наоборот, что уже практически исключает любую координацию этих ведомств. Итак, предметом уголовной политики являются лица, участвующие в незаконном обороте наркотиков (совершающие преступления) или отбывающие наказание за участие в нем в местах лишения свободы. В свою очередь, предметом социальной политики являются люди, пребывающие в трудной жизненной ситуации в связи с потреблением наркотиков (передозировка, зависимость, социальная деградация и т.д.). Как видно из практики степень применения технологий одного ведомства по отношению к лицу, являющемуся предметом внимания другого ведомства, стремительно приближается к нулю, несмотря на очевидную потребность и зачастую неразрывность социальной роли потребителя наркотиков как правонарушителя и больного одновременно. Не секрет, что в России лица, уличенные как участники незаконного оборота наркотиков (НОН) и потребляющие наркотики, в независимости от того, попадают ли они в места лишения свободы или нет, практически не получают в связи с этим качественной наркологической помощи, точнее правовая санкция не становится поводом для оказания такой помощи. Одновременно, функционирование системы оказания социальной поддержки потребителям на принципах добровольности и анонимности, также исключает участие представителей силового блока, оставляя без внимания значительную часть участников НОН. Таким образом, потенциал силового блока (прежде всего МВД) для формирования мотивации к отказу от потребления наркотиков не используется. Порожденная данной ситуацией автономность уголовной и социальной политики по отношению друг к другу ослабляет антинаркотическую политику, делает ее фрагментарной, приводит к необходимости многократного и неэффективного повторения одних и тех же действий, зачастую весьма дорогостоящих для налогоплательщиков. Предлагаемые специалистами новации, в частности формула «лечения вместо наказания», когда уголовное наказание за незначительные преступления заменяется для наркопотребителя на обязательное нахождением в реабилитационном центре, остаются без внимания только потому, что требуют равного и одновременного участия обеих блоков, а следовательно объединения предметов их компетенции.

    Понимание того, что объединения ресурсов не происходит не по причине недостаточности форм координации, а по причине нежелания работать друг с другом антинаркотических ведомств в их нынешнем состоянии, то есть перманентного наркоконфликта второго порядка, требует трансформации фигуры координатора и тех структур в рамках которых это координация должна осуществляться. Фактическое многообразия участников данного конфликта требует применения технологий прикладной конфликтологии, в частности многосторонней медиации, как инструмента согласования интересов членов группы. Оставляя пока за рамками Государственный антинаркотический комитет, следует уделить максимум внимания региональным и муниципальным антинаркотическим комиссиям, которые имеют возможность стать согласительными комиссиями, площадками такой многосторонней медиации. Именно это и должно стать содержанием назревших изменений в этой сфере.


Литература

       



  1. Видеомост Москва-Нижневартовск «Создание всероссийской системы социальной реабилитации наркозависимых». РИАН 01.11.2010. [Электронный ресурс] / Информационно- публицистический ресурс «Нет наркотикам» — Электрон. дан. — Режим доступа к журн.: narkotiki.ru/mir_6851.html, свободный. 12.01.2013. 19:00
  2. Зазулин Г.В. Контроль наркотиков в России. Политический аспект. // Санкт-Петербургский Университет. – 2003. – 31 января.
  3. Зазулин Г.В. Наркоэпидемия. Политика. Менеджмент. СПб, 2003. С. 79.
  4. Обращение участников научно-практического семинара «Создан Государственный антинаркотический комитет. Станет ли антинаркотическая деятельность органов власти эффективнее?». [Электронный ресурс] / Европейские города против наркотиков — Электрон. дан. — Режим доступа к журн.: ecad.ru/f4/sem29-07.html, свободный. 12.01.2013. 19:50
  5. Пять лет ECAD в России: результаты и перспективы [Электронный ресурс] / Европейские города против наркотиков— Электрон. дан. — Режим доступа к журн.: ecad.ru/f3/f3_i_04.html, свободный. 12.01.2013. 18:40
  6. Реабилитацией наркоманов должны заниматься медики, а не силовики. [Электронный ресурс] /Известия — Электрон. дан. — Режим доступа к журн.: izvestia.ru/news/513371, свободный. 12.01.2013. 19:20
  7. Структура ежегодного доклада о деятельности Антинаркотической комиссии в субъекте Российской Федерации.[Электронный ресурс] / Европейские города против наркотиков — Электрон. дан. — Режим доступа к журн.: ecad.ru/mn-pl7_21.html, свободный. 12.01.2013. 19:40
  8. Сунами А. Н. Борьба с наркотиками как совокупность социальной, уголовной и антинаркотической политики. // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6. 2009. Вып. 3. С. 262-271
  9. Указ Президента РФ…№1374[Электронный ресурс] / Офиц. сайт ФСКН России — Электрон. дан. — Режим доступа к журн.: gak.gov.ru/pages/main/info/legal_foundation/4114/4371/index.shtml, свободный. 12.01.2013. 17:00
  10. Указ Президента РФ…№306[Электронный ресурс] / Офиц. сайт ФСКН России — Электрон. дан. — Режим доступа к журн.: gak.gov.ru/pages/main/info/legal_foundation/4114/5322/index.shtml, свободный. 12.01.2013. 18:00