Региональный антинаркотический менеджмент: практика, теория и будущее

08.03.2022


Региональный 
 антинаркотический
менеджмент: практика, 
теория и будущее

Предположим, Губернатор (мэр) предложил нам подготовить антинаркотическую региональную программу. Из каких знаний, постулатов мы должны исходить? От того, какие антинаркотические программы мы принимаем и как их выполняем, в конце концов, зависит судьба региона. Ожидает ли его деградация вследствие роста численности активных наркоманов и увеличения наркопреступности или устойчивое развитие, сопровождающееся уменьшением количества активных наркоманов и сокращением наркопреступности?

Г.В.Зазулин, региональный директор ECAD.

Г.В.Зазулин, региональный директор ECAD.

Очевидно, что деградацию региона (города) можно преодолеть только в том случае, если все территориальные структуры, являющиеся субъектами противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту, станут согласованно работать на одну цель – уменьшение количества активных наркоманов и сокращение наркопреступности.

На национальном уровне пока непонятно кто и как должен скоординировать работу 12 основных субъектов противодействия злоупотреблению наркотиками и 15 основных субъектов противодействия незаконному обороту наркотиков. В субъектах федерации проще. Результативно управлять антинаркотической работой территориальных структур могут только региональные и муниципальные администрации.

Если бы угроза обществу исходила только от наркомании, то разобраться с пятью этапами развития наркозависимости и применить эти знания при разработке программы не составило бы большого труда.

Однако молодежь региона (города) необходимо защитить от наркотиков, являющихся, хотя и нелегальным, но доступным и привлекательным своей «тайной» товаром.

Чтобы понять, что реально противостоит администрации любого региона или города, рассмотримклассификации наркомании. В нашей стране традиционно применяется их классификация по признаку потребляемого вещества. Например, опийная, гашишная, кокаиновая и т.д. до полинаркомании, когда наркоман потребляет несколько наркотиков.

В Швеции же их классифицировали по признаку механизма возникновения на три типа: терапевтическая наркомания, эпидемическая наркомания и эндемическая наркомания. С учетом того, что в Швеции уровень потребления алкоголя и наркотиков среди подростков – один из самых низких в Европе, рассмотрим кратко все признаки эпидемической наркомании: статус наркотического средства, административные правонарушения, психосоциальная заразность и массовость.

Статус наркотического средства. В целях опьянения потребляются вещества, которые в обществе считаются не приемлемыми (опиаты, кокаин, продукты конопли, психогенные грибы и т.д.).

Административные правонарушения. Уже само потребление этих веществ означает нарушение закона. Лица склонные к нарушению норм социального поведения играют центральную роль в возникновении и распространении эпидемической наркомании. (Справка. В России с 1 июля 2002 года вступил в действие новый Кодекс об административных правонарушениях. В соответствии со статьей 6.9 КоАП РФ к лицу, допустившему потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, должны быть применены административные санкции в виде штрафа или административного ареста на срок до 15 суток. Однако максимально широкого применения сотрудниками милиции общественной безопасности территориального отдела милиции этой весьма эффективной и сравнительно не дорогой формы контроля наркопотребителя Администрации ежедневно не контролирует и, следовательно, никакие другие ресурсы на этом важнейшем направлении не объединяют. Не учитывать этого при разработке антинаркотической программы нельзя).

Психосоциальная заразность. Под этим понимается форма поведения индивида, связанная с потреблением наркотиков в ситуации личного контакта наркомана с новичком. «Заразность» наиболее велика в начале «карьеры» наркомана. Самое перспективное направление ее снижения в регионе (городе) – это ежедневная работа по выявлению новых, ранее неизвестных официальным органам наркопотребителей и контроль их дальнейшего поведения. Показатель количества выявленных молодых наркопотребителей, например, в течение недели – должен быть основным для всех территориальных структур города или региона, если мы действительно хотим остановить наркоэпидемию. Не контролировать его – значит скатываться в наркояму.

Массовость. В любом городе в начале с наркотиками экспериментируют наиболее восприимчивые к ним молодые, умственно и социально не стабильные люди. Однако по мере формирования наркоэпидемии возрастает экспозиционное давление наркотической среды и потреблять наркотики начинает социально благополучная молодежь. Исследуя этот признак эпидемической наркомании, шведский врач Нильс Бейрут экспериментально вывел формулу:

S = M x E

где:

S – психосоциальная «заразность» или масштаб наркоэпидемии;

M – восприимчивость индивида;

E – экспозиционное давление наркотической среды, которая может служить путеводной нитью для всех разработчиков территориальных антинаркотических программ.

Согласно формуле мы можем допустить, что масштаб наркоэпидемии (S) на любой территории прямо пропорционален величине экспозиционного давления наркотической среды. Рассмотрим подробнее переменную величину показатель Е, на который мы можем влиять. Экспозиционное давление наркосреды(ЭДН)- это совокупность внешних факторов, в данный момент влияющих на выбор индивида – пробовать или не пробовать наркотики. Нильс Бейрут определил их и ранжировал следующим образом:

  1. друзья, употребляющие наркотики и их поведение,
  2. сложившиеся цены и доступность наркотиков,
  3. отношение средств массовой информации и рядовых граждан,
  4. действующее законодательство,
  5. политика государства в этой сфере,
  6. социальные условия,
  7. знания о последствиях потребления и т.д.

Совершенно очевидно, что антинаркотическая программа администрации должна быть инструментом способным уменьшить ЭДН в регионе (городе). Для этого администрации необходимо в деятельности всех территориальных структур выделить те направления, на которых проще всего можно добиться ослабления факторов усиливающих ЭДН. Администрация должна объявить их стратегическими, поставить конкретные задачи каждой территориальной структуре и жестко контролировать их исполнение. Это ее миссия в этой области. Без понимания этого ни хорошей программы не написать, ни успеха не добиться.

Во вторых, мы уже говорили, что обществу противостоит не наркомания, а наркотики. Масштабы их незаконного распространения достигли социальной наркоэпидемии. Отличие только в том, что при медицинских эпидемиях заболеть может каждый, а в нашем случае только каждый из группы риска.Наркоэпидемия это система, состоящая из 4-х взаимосвязанных элементов: наркотизма, наркотической субкультуры, наркомании и наркопреступности (НОН). А поскольку одной системе эффективно можно противостоять только с помощью другой системы становиться понятным, почему администрациям нужен антинаркотический менеджмент.

Под региональным антинаркотическим менеджментом (РАМ) мы понимаем систему результативного управления высшим руководством административно-территориального образования эффективностью борьбы с наркотиками территориальных управлений (отделов) милиции, территориальных органов здравоохранения, образовательных учреждений и других официальных структур отвечающих за реализации этого направления государственной политики.

Иными словами, вместо координации нужна организация. Только работая в одной организации, специалисты различного профиля могут сплотиться также сильно, как взаимосвязаны между собой элементы наркоэпидемии. Только имея внутри себя организацию со статусом соответствующего уровня, администрации регионов и городов станут эффективно реализовывать цели государственной антинаркотической политики.

Такая организация может называться Центр (отдел) антинаркотического управления: минимально в нее должно входить четыре сотрудника. Один социолог, один специалист по формированию общественного мнения, один специалист по химическим зависимостям и один специалист с опытом работы в сфере МВД, ФСБ. Социолог обязательно необходим для получения обратной связи. Специалистов следует отобрать по профессиональным качествам, с учетом мотивации и на конкурсной основе, но с обязательным учетом мировоззрения, то есть отношения к позиции государства в этой области. Это тот набор, который минимально необходим, чтобы добиться успеха в отдельно взятом регионе (городе). При наличии ресурсов хорошо иметь в штате эпидемиолога, экономиста, юриста.

Создание структуры с таким набором специалистов для решения задачи антинаркотического управлениятерриториальными структурами позволит быстрыми темпами решать в регионах те три задачи, о которых сказал Президент РФ Владимир Путин, комментируя подписание Указа № 1068 от 24 сентября 2002 года «О совершенствовании государственного управления в области противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ»: 1) создать в регионе общественный иммунитета к наркотикам, 2) минимизировать местный нелегальный рынок наркотиков, 3) предоставить доступную и качественную помощь лицам, стремящимся избавиться от зависимости.

Без этого идейную разобщенность, выявленную социологами в структуре социального контроля наркотиков не преодолеть (кто-то ведет войну, а кто-то сдался и уменьшает вред).

Задачу преодоления ведомственной разобщенности в небольшом административно-территориальном образовании (муниципальном образовании) способен решить помощник Мэра по антинаркотическому управлению, если должностные инструкции будут составлены таким образом, что он не будет отвлекаться на решение других задач, и будут определены четкие критерии результатов его работы. Положение о нем разработано нами еще в 2001 году и направлено в администрации территориальных управлений Санкт-Петербурга, муниципальных образований Ленинградской области и городов – членов ECAD. Естественно, энтузиазма у чиновников оно не вызвало. Сведения о конкретных должностных инструкциях, аналитических отчетах, управленческих решениях, статистических таблицах с показателями согласованности действий территориальных антинаркотических структур, то есть какие — то свидетельства о их работе (что делают каждый день, что раз в неделю, какие показатели в каком ведомстве контролируют и т.д.) не удается получить до сих пор.

Но сейчас появление этой категории профессиональных управленцев более чем назрело. Без их компетентной политической воли и влияния на территориальные структуры «…среди товарищей согласья нет». Милиция ловит, врачи лечат, учителя учат, а молодежь….

Главный принцип РАМ
Любая цепь не может быть крепче ее самого слабого звена.

Представим себе все территориальные структуры, включая Администрацию (региона, города), в виде звеньев единой цепи, назначение которой добиться выполнения государственной антинаркотической политики: сокращение количества активных наркоманов и уменьшение наркопреступности на обслуживаемой территории. У каждого ее звена есть, присущая только этому звену, миссия, которая совершенно не может быть реализована за нее другими субъектами противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту. То звено, которое в наибольшей степени не выполняет свою миссию, является самым слабым в цепи, объективно ослабляя всю цепь, в решении задачи государственной антинаркотической политики до своего уровня.

Администрация — самое слабое звено антинаркотической цепи.

Если, вспомнив оптику, представить администрацию в виде прямоугольного стекла, то деятельность территориальных структур (несфокусированные лучи) очерчивает заштризхованную площадь S — масштаб наркоэпидемии в регионе в соответствии с формулой Нильса Бейрута. Администрация — самое слабое звено антинаркотической цепи.

Администрация города (области) как звено антинаркотической цепи

МИССИЯ администрации в широком смысле – не допустить роста присущей современному обществу с рыночной экономикой наркотизации населения до масштабов уничтожающей генофонд наркоэпидемии.

МИССИЯ администрации в узком смысле – объединить территориальные структуры до такой степени, чтобы получить эффект системы в виде общего для всех результата – уменьшение удельного веса активных наркоманов и наркопреступности (необходимо сравнивать с административно-территориальными образованиями не применяющими у себя технологию результативного антинаркотического менеджмента и продолжающими финансировать профилактические программы без количественных критериев оценки результата).

Нормативное закрепление этой цели в Федеральном Законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» позволяет рассматривать деятельность Администраций на этом направлении как санкционированную законом на самом высоком уровне. Иными словами право «рулить» дано. А вот насколько это еще и обязанность администраций, и какого она плана (юридического, административного, морального и т.д.) мы должны выяснить в прокуратуре, осуществляющей надзор за соблюдением норм этого Закона в соответствии со ст.60.

Администрация решает свою задачу успешно.

В данном случае, администрация изображена в виде лупы, фокусирующей деятельность всех территориальных структур на получение количественно измеряемых результатов достижения цели государственной антинаркотической политики. S — масштаб наркоэпидемии заметно уменьшился. Администрация решает свою задачу успешно.

В связи с этим необходимо определить, что следует понимать в рамках антинаркотического менеджмента под термином «город без наркотиков»? Нам представляется, что как реальная количественно измеряемая масса нелегального товара наркотики в любом городе сосредоточены главным образом всего лишь в 4-х секторах: 1) в квартирах, в которых живут участники незаконного оборота наркотиков (НОН) и где они их обычно хранят, фасуют для уличной торговли, продают узкому кругу лиц или потребляют; 2) на улицах снискавших славу мест «открытой» продажи, где профессиональные уличные наркоторговцы активно продают их каждому внушающему доверие покупателю; 3) в местах развлечения молодежи (дискотеки, ночные клубы, казино и пр.); 4) в учебных заведениях, руководство которых вместо активной работы по раннему выявлению административных правонарушителей запрета немедицинского потребления наркотиков (многие из них через год, два станут типичными наркоманами) закрывает глаза на «экспериментирование» учащихся с наркотиками и их участие в НОН.

Вопрос, почему региональные (городские) Администрации в Северо-Западном федеральном округе не выполняют свою миссию и являются самым слабым звеном в антинаркотической цепи, является далеко не риторическим. Ведь в условиях наркоэпидемии никогда не хватит средств, чтобы помочь каждому нуждающемуся в наркологической помощи.

В связи с этим о нашем взгляде на статус и полномочия.

У ответственных секретарей антинаркотических МВК субъектов федерации СЗФО есть только функции, обязанности и ответственность. Их права и полномочия для оценки результатов деятельности и контроля соответствующих территориальных структур не определены, а, следовательно, отсутствуют.

Второй принцип РАМ
Нельзя объективно оценить крепость звена, находясь внутри него.

Милиция города (области) как звено антинаркотической цепи

МИССИЯ городской милиции в широком смысле – не допустить роста присущей современному обществу с рыночной экономикой наркотизации населения до масштабов уничтожающей генофонд наркоэпидемии.

МИССИЯ городской милиции в узком смысле – «…задерживать наркоманов и заботиться о том, чтобы тот, кто еще может бросить наркотики, сделал это…. Полиция своими решительными действиями должна отпугивать молодых от желания экспериментировать с наркотиками. Наиболее жесткие меры должны касаться тех, кто уже не в состоянии добровольно прекратить потребление незаконных наркотиков», – считает Председатель шведской общественной организации «Союз за общество без наркотиков» Уве Розенгрем.

Федеральный Закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» вступил в силу с 1 апреля 1999 года. Он впервые нормативно закрепил приоритет принципа предупреждения в деятельности всех субъектов противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту. Однако в соответствии с этим принципом работа территориальных отделов милиции до сих пор оцениваться не стала. Этот принцип на национальном уровне экономически выгоден всем, но на уровне министерства внутренних дел он только декларируется. Частично он реализован лишь в МВД Республики Карелии, где в милиции общественной безопасности уже третий год действует подразделение по предупреждению связанной с наркотиками преступности.

Однако не известно ни одного документа прокуратуры, осуждающего эту многолетнюю порочную практику. А ведь именно на нее в соответствии со ст. 60 Федерального Закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» возложена функция контроля за соблюдением настоящего Закона.

Нам представляется важным отказаться от обсуждения правовых аспектов проблемы наркотиков в терминах «наркоман» или «не наркоман». Для построения модели наркоэпидемии отражающей реальность этого недостаточно. Необходимо ввести в научно -практический оборот термин «участник незаконного оборота наркотиков (НОН)», определив под таковым любое лицо, совершающее незаконные операции с наркотиками (начинающий потребитель, наркоман, розничный сбытчик и т.п.).

Второй принцип РАН требует от Администрации оценивать результаты борьбы милиции с наркопреступностью в регионе (городе) путем анализа соответствующих приговоров суда за квартал и с нарастающим итогом. Определяя удельные вес наиболее общественно опасных участников НОН, в общей массе привлеченных к уголовной ответственности и осужденных. Не меньший интерес будет представлять анализ вкладов различных служб (по борьбе с НОН, уголовного розыска и, особенно таких многочисленных, как патрульно-постовая, участковых инспекторов, безопасности дорожного движения и др.).

Критериями оценки деятельности горрайоргана, территориального управления (отдела) милиции для Администрации региона (города) должны стать:

  • соотношение количества административных протоколов за немедицинское потребление наркотиков и количества наркопреступлений за одно и тоже время на одной территории;
  • динамика абсолютной и относительной стоимости основных видов наркотиков;
  • учет и анализ всех приговоров суда в соответствии с типологией участников НОН;
  • количество внештатных сотрудников милиции по линии борьбы с НОН, особенно в учебных заведениях и среди лиц охраняющих в них общественный порядок.

Медицина города (области) как звено антинаркотической цепи

МИССИЯ городского здравоохранения в широком смысле – не допустить роста присущей современному обществу с рыночной экономикой наркотизации населения до масштабов уничтожающей генофонд наркоэпидемии.

МИССИЯ городской медицины в условиях массовой социальной наркоэпидемии – массовое медицинское тестирование на наличие наркотиков в организме; перевод и поддержка наркозависимых в устойчивой ремиссии (жизнь без наркотиков в коммунах, терапевтических сообществах, группах самопомощи).

В соответствии со вторым принципом РАМ деятельность государственной наркологии следует оценивать с точки зрения налогоплательщиков (а мы все платим налоги идущие, и на содержание государственной наркологии) или родителей, у которых случилась беда. Главным критерием оценки территориального отдела (управления, комитета) здравоохранения должен быть показатель количества наркоманов в устойчивой ремиссии (от 1 до 5 лет). Вот как выглядит динамика этого показателя в течении 3-х лет в городе Новом Уренгое: 1999 – 24; 2000 – 47; 2001 – 118 и т.д.

Критериями оценки деятельности городского отдела здравоохранения (управления, комитета) для Администрации региона (города) при проверке и принятии управленческих решений (административных, организационных, кадровых и т.д.) должны стать три позиции:

  • показатель динамики количества наркозависимых в устойчивой ремиссии (от 1 года до 5 лет);
  • показатель количества наркопотребителей, выявленных на 1 и 2 стадии развития наркозависимости и результаты работы с ними;
  • количество установленных фактов немедицинского потребления наркотиков.

Школа (ПТУ) города (области) как звено антинаркотической цепи

МИССИЯ образовательных учреждений в широком смысле – не допустить роста присущей современному обществу с рыночной экономикой наркотизации населения до масштабов уничтожающей генофонд наркоэпидемии.

МИССИЯ городских учебных заведений в узком смысле – образовательное учреждение без наркотиков.

Но только теоретические знания не могут изменить поведение учащихся. Следовательно, защищать молодежь от экспериментов с наркотиками необходимо внедрением комбинированного образования.

Система комбинированного антинаркотического обучения должна состоять из четырех элементов и отвечать на четыре ключевых вопроса:

  1. Теория развития наркозависимости (четыре этапа). Ответ на вопрос ЧТО такое наркозависимость?
  2. Опыт (личный, групповой). Ответ на вопрос КАК (ПОЧЕМУ) возникает наркозависимость?
  3. Оценка и отношение к потреблению психически активных веществ, к участнику НОН. ЧТО Я ДУМАЮ о тех, кто экспериментирует с наркотиками, употребляет их систематически, торгует ими и т.д.?
  4. Действие. Ответ на вопрос КАК Я МОГУ применить полученные антинаркотические знания на практике?

Для разного возраста по-разному. Но только последовательно всегда все четыре элемента. Организовать написание только сочинений по этой теме и провести конкурс рисунка в школе абсолютно недостаточно.

Отдел молодежной политики как звено антинаркотической цепи

МИССИЯ в широком смысле – не допустить роста присущей современному обществу с рыночной экономикой наркотизации населения до масштабов уничтожающей генофонд наркоэпидемии.

МИССИЯ в узком смысле – формирование эталонов молодежной моды (фактически общественного мнения) на честь, нравственность, ответственность за себя и мир вокруг, образ жизни не совместимый с приемом наркотиков.

Критерии – показатели организации молодежного досуга по месту жительства; объединение молодежи в позитивные организации, в которых Моральный Кодекс участника не допускает одурманивания себя психически активными веществами, помощь милиции в проектах «Территория свободная от наркотиков» и т.д. (а не разовые акции по сжиганию символических шприцов).

СМИ города (области) как звено антинаркотической цепи

МИССИЯ городских (региональных) СМИ в широком смысле – не допустить роста присущей современному обществу с рыночной экономикой наркотизации населения до масштабов уничтожающей генофонд наркоэпидемии.

МИССИЯ в узком смысле – понятно объяснять молодежи опасность потребления наркотиков и объективно информировать общество о результативности борьбы с наркоэпидемией в регионе (городе, вузе, школе).

Если желтая пресса видит свою миссию в противоположном, значит представитель власти с соответствующими полномочиями должен ежедневно в Администрации региона (города) анализировать все СМИ, профессионально оценивать содержание публикаций и от имени власти адекватно реагировать на пропаганду и рекламу наркотиков.

Ниже перечислены рекомендации ООН журналисту, пишущему о наркотиках. Они согласуются с концепцией информационной безопасности России. Вот эти критерии отнесения публикаций к вредным статьям:

  • деление наркотиков на «слабые» и «сильные»;
  • информирование о добившихся славы и успеха потребителях наркотиков;
  • восхваление и романтизация мира наркомана (загадочный, параллельный, фантастический и т.д.);
  • привлечение внимание к прибылям от торговли наркотиками;
  • информирование об уличной стоимости конфискованных наркотиков;
  • дискуссии в неспециализированных изданиях по поводу легализацию наркотиков.

Вопрос о судебных санкциях, предусмотренных нормой запрещающей пропаганду и рекламу наркотических средств и психотропных веществ (ст. 6.13 Административного Кодекса РФ), к редакциям и авторам подобных публикаций должен быть на контроле в прокуратуре. Но пока в этом направлении бездействуют общественные организации, может бездействовать Администрация, а соответственно и прокуратура.

Могут задать вопрос, а о чем же тогда писать, если все считается вредным? Совет простой. Рассказывайте истории. Правдивые истории о судьбах погибших (или чудом не погибших) от наркотиков мальчишек и девчонок. Они известны опытным сотрудникам по борьбе с НОН, наркологам, консультантам по химическим зависимостям, сотрудникам реабилитационных центров, родителям потерявших из-за наркотиков детей, членам различных общественной организации т.д. Или пишите об этом популярно, но так профессионально, как пишут, например Сергей Белогуров, Вера Майтова, Александр Данилин, Ди Снайдер, как пишут на сайте «Нет наркотикам» www.narkotiki.ru или в клубе «Журналисты против наркотиков» на сайте российского филиала международной организации «Европейские города против наркотиков» www.ecad.ru. И тогда СМИ выполнит свою миссию.

Третий принцип РАМ
Укрепить слабое звено должен тот, кто хорошо видит всю цепь и говорит на языке, понятном всем.

Выбор городом (регионом) модели РАМ – это выбор будущего России

– Быть наркотической территорией без будущего или, внедряя антинаркотический менеджмент, каждый день видеть результаты работы: сокращение количества активных наркоманов и уменьшение наркопреступности.  

Г.В.Зазулин, 
региональный директор ECAD

© Журнал «Санкт-Петербургский университет», 1995-2003 Дизайн и сопровождение: Сергей Ушаков