О новом повороте антинаркотической политики в Российской Федерации

При обсуждении тем, наподобие заявленной, часто возникают дискуссии, целиком базирующиеся на эмоциях, а не на корректном анализе ситуации. Стоит попробовать избежать подобного, не вешать набившие оскомину ярлыки: «агрессия», «война», «катастрофа»... Да, ситуация в России сложная. Но не уникальная, и не самая плохая. Масштабы распространения наркопотребления не самые выдающиеся. Мы еще имеем время и возможность спокойно говорить об этом явлении. Политика в области контроля над наркотиками является одной из наиболее острых тем, которые активно обсуждаются не только ветвями власти, но и общественностью. Во многих странах мира в органах высшей государственной власти существуют специализированные учреждения, которые и формируют эту самую политику. Так например, в США в структуре администрации Белого Дома существует Управление по разработке национальной политики в области контроля над наркотиками (УНПКН).

Евгений Анатольевич Очковский, советник по информации и внешним связям Управления по наркотикам и преступности Регионального представительства ООН в России и Белоруссии
Евгений Анатольевич Очковский, советник по информации и внешним связям Управления по наркотикам и преступности Регионального представительства ООН в России и Белоруссии

Будучи структурой администрации президента, а не ведомством силового блока или социальной сферы, УНПКН может проводить реально сбалансированную политику, в которой адекватно представлены интересы всех компонентов системы контроля над наркотиками.

В Российской Федерации, несмотря на то, что распространение наркомании признано руководством страны угрозой национальной безопасности, подобного органа пока не существует. Наша наркополитика традиционно формируется на законодательном уровне и основным документом, определяющим ее, на практике является Уголовный Кодекс.

В любом государстве действующий там уголовный кодекс оказывает корректирующее влияние на формирование мировоззрения. Недавно в российском законодательстве сменился акцент с выявления наркопотребителей в сторону пресечения наркоторговли. 8 декабря 2003 в УК РФ были внесены изменения, касающиеся преступлений, связанных с наркотиками. Они имели целью сместить центр тяжести в противодействии наркотикам с наркопотребителей на наркоторговцев. Связаны они были с введением в юридическую практику понятия «средних разовых доз» и нового порядка исчисления «крупных» и «особо крупных» размеров наркотического вещества для целей статьи 228 ч.1 УК РФ, (Постановление Правительства РФ № 231 от мая 2004 года).

Нет смысла повторять все критические и подчас весьма эмоциональные оценки, звучавшие в адрес авторов этого постановления: об этом уже достаточно много сказано с трибун и написано в прессе. С некоторыми из этих замечаний можно и нужно согласиться. Однако отдельные «предложения по корректировке» новой политики путем максимального ужесточения наказания за хранение наркотиков для личного потребления практически означают ее разворот на 180 градусов и возврат к подтвердившей свою несостоятельность практике середины 90-х - начала 2000 годов.

Попробуем разобраться, настолько ли «однозначно негативным» был предложенный авторами Постановления № 231 новый подход к наркополитике России, как это часто представляют его критики.

В 2003 году за преступления, связанные с наркотиками, в России было осуждено 82800 человек, из них 64 тысячи — за преступления, не связанные со сбытом. Это 80 процентов. Таким образом, основная борьба, очевидно, сводилась к преследованию не тех, кто эти наркотики производит, перевозит, продает, а тех, кто их потребляет, то есть наркоманов. По оценке директора федеральной службы Госнаркоконтроля г-на В.В.Черкесова, «гуманную суть [новой антинаркотической политики]... составлял дифференцированный подход, с одной стороны — к потребителям — жертвам наркоагрессии, с другой — к преступникам — поставщикам и сбытчикам наркотиков».

Такое смещение акцентов в работе правоохранительных органов с наркопотребителей на наркоторговцев, безусловно, положительно отразилось на ее результатах и полностью соответствует приоритетным направлениям деятельности ФСКН, определенным президентом России. Действительно, как следует из доклада директора ФСКН, «... в 2004 году в России зарегистрировано ... на 30 тысяч [наркопреступлений] меньше, чем год назад. [В то же время,] малозначительные правонарушения, ранее входившие в уголовную статистику, не вышли из зоны воздействия правоохранительных органов,... и количество выявленных административных правонарушений, связанных с наркотиками, в 2004 г. выросло по сравнению со II полугодием 2003 года практически в два раза и составило более 230 тысяч».

Фактически, это означает, что десятки и даже сотни тысяч простых потребителей наркотиков, не имеющих отношения к их сбыту, которые по ранее действовавшему законодательству оказались бы за решеткой без каких-либо шансов на лечение и выздоровление, и с большой вероятностью заражения ВИЧ и другими инфекциями, получили административное наказание, но все же сохранили шансы на лечение и социальную реадаптацию в обществе.

Между тем результаты работы правоохранительной системы в 2004 г. по новому законодательству со всей очевидностью свидетельствуют о положительной динамике с точки зрения противодействия наиболее опасным видам организованной наркопреступности. Так «...удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений увеличился на 20% ..., - говорится в докладе директора ФСКН. - Из общего количества зарегистрированных наркопреступлений более половины (53%) были связаны со сбытом наркотических средств (в 2003 г. — лишь 30%). На 30% по сравнению со II полугодием 2003 года возросло количество выявленных преступлений, совершенных группой лиц по предварительному сговору, либо организованной группой или в составе преступного сообщества».

Положительные тенденции отмечены и на таком важном направлении деятельности, как предотвращение поставок наркотиков на рынки России, то есть фактические изъятия их из незаконного оборота. Так, «количество фактов изъятия крупных партий наркотиков (по международной классификации — 100 г героина) по сравнению со второй половиной 2003 года возросло более чем в 3,5 раза. Из незаконного оборота изъято почти 130 тонн наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ. Одного героина изъято почти 4 тонны, что в 2,5 раза превышает массу этого вещества, изъятого в России во 2-м полугодии 2003 года.

Конечно, было бы абсолютно неправильным полагать, что все упомянутые и многие другие положительные перемены в развитии наркоситуации в России произошли исключительно из-за либерализации законодательства. Нельзя не замечать и некоторых очевидно негативных моментов, прямо или косвенно связанных с изменением УК, таких как активизация мелкооптовой торговли, рост смертности среди наркоманов от передозировок (хотя о причинах этого явления следует говорить отдельно). Можно согласиться и с аргументом о том, что, основываясь на результатах работы за такой короткий отрезок времени, вряд ли можно получить объективную картину.

И тем не менее, вопреки расхожему мнению об «очевидной» ошибочности нового, более либерального подхода к решению проблемы наркотиков, вряд ли кто решится оспаривать обозначившиеся положительные тенденции.

«Увы, как часто бывает, стремление к максимальной гуманизации, выраженное в установлении размеров средних разовых доз потребления для пороговых показателей привлечения к уголовной ответственности, оказалось по ряду параметров неадекватным суровой действительности, — отметил в своем выступлении на коллегии ФСНК В.Черкесов. — Работа над ошибками продолжается, но, безусловно, перенос центра тяжести на подавление наркосбытчиков уже состоялся».

Приходится признать, что инициаторы нового подхода к наркополитике не смогли предугадать все возможные негативные последствия. Сделав шаг в правильном направлении с точки зрения философии наркополитики, они оставили много «дырок», которыми умело воспользовались наркоторговцы. Прежде всего, следует отметить отсутствие принципа прогрессии в наказании за рецидивные правонарушения. По действовавшему Кодексу об административных правонарушениях РФ, наркозависимый потребитель наркотиков, впервые задержанный с одной «разовой дозой», получал такое же административное наказание, как и тот, кто задерживался с девятью дозами в 20-й или даже 50-й раз. Кроме того, если за потребление наркотиков было предусмотрено наказание в виде штрафа и/или административного ареста сроком до 15 суток, то за хранение до 10 «разовых доз» допускался только штраф. Это, безусловно, давало мелкооптовым сбытчикам широкий простор для «маневра».

Другим весьма существенным недостатком являлось то, что после наложения административного взыскания на потребителя наркотиков за их незаконное потребление или хранение до 10 «разовых доз», наркозависимый правонарушитель практически оставался один на один со своими проблемами без какого-либо внимания со стороны системы исполнения наказаний или медико-социальной поддержки. Реальный контроль за поведением такого правонарушителя у нас по-прежнему отсутствует. Его нельзя направить на обязательное лечение. Даже если он сам решится на это (что без посторонней помощи происходит крайне редко), то пройти курс психологической и социальной реабилитации в подавляющем большинстве случаев представляется весьма проблематичным.

Гуманная суть новой политики – дифференцированный подход к наркопотребителям и наркоторговцам. В 2004 году было зарегистрировано на 30 тысяч меньше преступлений. Всего выявлены 230 тыс. правонарушений (по данным журнала «Нарконет»)

Сотни тысяч наркопотребителей, которые недавно отсиживали срок, сохранили шанс на лечение и социальную адаптацию. Удельный вес тяжких преступлений, в то же время, вырос на 20 %. При этом 53 % тяжких преступлений связаны со сбытом наркотиков. На треть возросло число организованных преступлений и число преступных групп. В.В.Путин нацелил правоохранительные органы на проведение крупномасштабных операций. Общее количество наркотических веществ – 130 тонн наркотических веществ – говорит о том, что новый закон ни в коей мере не мешает эффективной работе.

Ошибочно было бы считать его излишне либеральным или неверным. Возьмем, к примеру, человека, потреблявшего наркотики и отсидевшего срок в местах заключения. У него был большой перерыв в потреблении, он уже не помнит своей дозы, и поэтому сразу же попадается и идет на новый срок. Получается замкнутый круг. Поэтому изменение законодательства следует считать шагом в правильном направлении в философии отношения к наркотикам.

Но при движении в правильном направлении кое-что было упущено. Раньше потребитель приравнивался к мелкому торговцу, такое положение было торговцу выгодно. После наложения административного взыскания, которое не приносило ему особого беспокойства, он оставался без контроля со стороны государства, но и без какой-либо помощи. Так было.

По данным на 2003 год, в Российской Федерации действовали всего 4 самостоятельных реабилитационных центра и 25 отделений при наркодиспансерах – это по последним официальным данным. И это почти на 6 млн наркозависимых! А без реабилитации эффективность лечения остается, мягко говоря, невысокой. Системы специализированных судов по делам о преступлениях, связанных с наркотиками, действующих по принципу «лечение вместо наказания», российская юстиция не предусматривает. В этих условиях вряд ли стоит удивляться, что заметного положительного сдвига в развитии наркоситуации в целом по стране не произошло и существенного сокращения количества потребителей наркотиков не отмечено.

В январе 2006 г. Государственной Думой принят новый закон «0 внесении изменений в статью 228 Уголовного кодекса Российской Федерации и о признании утратившим силу абзаца второго статьи 3 Федерального закона «0 внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» от 8 декабря

2003 г. В соответствии с этим законом вместо «разовых доз» для определения «крупных» и «особо крупных размеров» наркотических средств для целей ст.228 УК будут использоваться простые и четкие числовые значения количества вещества. Это очевидное достоинство нового предложения.

К сожалению, порог «крупных» и «особо крупных» размеров наркотиков для целей ст. 228, устанавливаемый соответствующим постановлением правительства РФ, пока еще не определен. Однако если посмотреть на проект нового постановления, то бросается в глаза, что этот порог определен настолько низким, что угроза привлечения наркозависимых потребителей к уголовной ответственности за хранение наркотиков в «крупных» и «особо крупных» размерах хоть и без цели сбыта, вновь стала более чем реальной. Так, в соответствии с проектом постановления, более 0,5 грамма порошка, содержащего героин, будет составлять крупный размер, а превышающий 10 грамм — особо крупный.

В тоже время, новым постановлением правительства (отменившим постановление № 231) вводится в практику такое понятие как «препарат» и «аналог наркотического средства», означающие смеси наркотического средства с наполнителями. При этом чистота смеси изъятого наркотического вещества не будет влиять на меру ответственности.

Однако, как показывает практика изъятий готовых к потреблению наркотических смесей, в подавляющем большинстве случаев в порошке, распространяемом мелкими сбытчиками, содержится лишь от 5 до 10% чистого героина. Это означает, что уголовное наказание в виде лишения свободы, предусмотренное за приобретение и хранение крупных партий наркотиков (до 3 лет) может последовать фактически за хранение без цели сбыта уже пяти сотых долей грамма чистого героина. Такое наказание едва ли соответствует тяжести совершенного правонарушения и очевидно не способствует выявлению крупных сетей наркоторговцев.

Таким образом, новый закон, в случае принятия Правительством упомянутого проекта постановления без изменений, на практике будет означать возврат к не оправдавшему себя подходу середины 90-х годов, когда более 80 % заключенных в местах лишения свободы за наркопреступления были осуждены за правонарушения, не связанные со сбытом.

Примечательно, что такой возврат будет проходить на фоне продолжающегося острейшего дефицита реабилитационных услуг, отсутствия каких-либо изменений в законодательстве, регулирующем вопросы профилактики, лечения и реабилитации, а главное, при отсутствии альтернативных тюремному заключению видов наказания за преступления, совершенные наркозависимыми.

Учитывая, что количество наркопотребителей в России составляет около 6 млн человек, нетрудно подсчитать, что даже если измененные статьи УК будут применяться избирательно, скажем, только к одному из шести наркопотребителей, то уже в скором времени количество осужденных к лишению свободы за хранение наркотиков в «крупных» размерах может в 2-3 раза превысить число отбывающих в настоящее время наказание в виде лишения свободы за все преступления, предусмотренные УК России.

По мнению некоторых экспертов, такой «репрессивный» подход еще более дистанцирует законодательные нормы и процедуры Российской Федерации от положительного опыта, доказавшего свою эффективность в других странах мира и способного снизить уровень наркозависимости и масштабы незаконного оборота наркотических средств путем проведения комплексной сбалансированной политики, учитывающей интересы сектора сокращения спроса на наркотики. Кроме того, увеличение числа осужденных за хранение наркотиков в «крупных» размерах приведет к заметному увеличению нагрузки на систему исполнения наказаний и отвлечению людских и материальных ресурсов правоохранительных и судебных органов от борьбы с организованными преступными группировками, поставляющими на нелегальный рынок крупные партии наркотиков.

Рабочий момент семинара.
Рабочий момент семинара.

В такой ситуации представляется целесообразным внимательно изучить некоторый положительный зарубежный опыт обращения с наркозависимыми преступниками. Речь идет о возможности внедрения в России системы так называемых специальных судов, рассматривающих дела о преступлениях, совершенных наркозависимыми. Суть системы ССН заключается в том, что наркозависимому, совершившему незначительное преступление, связанное с наркотиками, по решению суда может быть предоставлен выбор. Он может быть приговорен либо к лишению свободы, либо условно осужден при условии обязательного участия в специальной программе лечения и реабилитации. Программа лечения и реабилитации основана на принципе полной и безусловной абстиненции. Контроль за соблюдением участниками всех требований и правил осуществляется специальной междисциплинарной командой специалистов (МКС), которая состоит из представителей наркологической службы, правоохранительных органов и социальных служб и действует под руководством судьи.

Еженедельно МКС оценивает степень соответствия осужденного критериям участия в программе. За выполнение всех требований и рекомендаций участник программы получает поощрение, за нарушения режима к нему могут быть применены санкции, вплоть до исключения из программы и тюремного заключения. Основываясь на данных объективного контроля, а также анализе посещаемости, точности исполнения рекомендаций врача, МКС принимает решение о продолжении лечения и реабилитации, либо исключении участника из программы и направлении его в места лишения свободы. При этом оценивается также поведение участников программы в быту, настойчивость в поиске работы, получении образования, поведение в семье и местном сообществе и так далее. Успешное окончание программы может стать поводом для сокращения срока условного осуждения, приостановления и даже полного снятия обвинения в совершенном преступлении

Опыт показывает, что когда человек стоит перед выбором: добровольное лечение в условиях некоторых, хотя и существенных ограничений на свободе, или тюремное заключение — подавляющее большинство участников программы выбирают лечение.

С экономической точки зрения, программы ССН существенно менее затратны, нежели другие формы противодействия наркопреступности. Опыт Канады показывает, что участие в программе ССН одного наркозависимого правонарушителя обходится государству в 8 тысяч канадских долларов, тогда как содержание одного заключенного в местах лишения свободы стоит налогоплательщикам около 45 тысяч. При этом в Канаде только 11,6% тех кто прошел через программу системы ССН, совершают повторные преступления, связанные с наркотиками.

В США исследование группы из 17000 выпускников программы показало, что уровень рецидивизма в течение года после завершения лечения составил лишь 16,4%. Для сравнения приведем некоторые цифры по Российской Федерации. По данным УИН Волгоградской области, более 70% заключенных ИК №12 г. Волгограда, ранее потреблявших наркотики, попали обратно в тюрьму в течение полугода, и около 90% — в течение года после освобождения.

Не случайно система специализированных судов по преступлениям, связанным с наркотиками, нашла широкое применение во многих странах мира. С момента создания в США первого ССН в 1989 году в мире создано более 1600 подобных судов, которые сегодня успешно функционируют в Австралии, Новой Зеландии, Бразилии, Канаде, Чили, Ямайке, США, странах Карибского бассейна, Норвегии, Швеции, Шотландии и Ирландии.

Представляется, что в Российской Федерации, наркополитика которой направлена на отделение наркопотребителей от наркоторговцев и наркобаронов, система ССН также могла бы найти свое место среди инструментов сокращения спроса на наркотики.

Из вопросов к докладчику

Томас Халлберг, директор ECAD: Интересно было бы сопоставить итоги работы, сравнив ситуацию в России со Швецией. У нас иная практика работы и, соответственно, итоги. Концепция, которая взята в качестве исходной при рассмотрении проблем, связанных с немедицинским потреблением наркотических средств, такова: распространение наркотиков носит эпидемический характер. Отсюда вытекает и главное направление шведской государственной политики противодействия наркотизации – необходимо дойти до каждого наркопотребителя, ибо он является «источником распространения эпидемии». Согласны ли с этим российские коллеги?

Е.А.Очковский: Будучи лично не знакомым с шведским взглядами на проблему, трудно давать какие-либо комментарии. Подход может быть эффективным в случае, если рассматривать точечный эпизод, и если носитель подвергается полной изоляции. А у нас в России примерно 6 млн наркопотребителей, и если каждого попытаться изолировать, то ГУИН не выдержит такой нагрузки.

Т.Халлберг: Японии некоторое время назад удалось справиться с аналогичной ситуацией. В 1954 году в стране было около 2 миллионов амфетаминозависимых. 58 тыс. из них были изолированы от общества, и через четыре года число наркозависимых уменьшилось до 300 тыс. чел., то есть наблюдалось десятикратное снижение уровня наркотизации.

Существуют различные теории, объясняющие рост наркотизации населения. Традиционный путь – наркоторговля, когда некто приобретает партию наркотика, затем привозит его в страну, продает, получает прибыль и едет за новой партией. В этом случае стоит все внимание уделить борьбе с наркоторговцами. Другой случай – когда распространение наркотика идет по схеме сетевого маркетинга, то есть каждый потребитель одновременно является и мелкорозничным распространителем, наркоманы передают наркотик друг другу. Такой подход и называют эпидемическим. В этом случае проблема наркотизации населения маргинализируется. Можно привести пример стран, где традиционный подход является основой государственной политики: это Великобритания, Голландия, ряд других стран.

А.В.Квасников, руководитель Центра профилактики наркомании и правонарушений Морского технического университета: Необходимо вернуть в законодательном порядке понятие минимально допустимой разовой дозы. Снижение размера минимальной дозы является инструментом борьбы с наркоманией. Конечно, не обязательно пользоваться этим инструментом, но должна быть предусмотрена возможность его применения. Данное утверждение не является новым словом в законодательстве и не приведет к каким-то резким переменам в практике применения закона. Ведь существует же законодательно разрешенное право применения огнестрельного оружия, и ничего, главное, не злоупотреблять этим правом.

О.Н.Васильева, главный специалист Комитета по социальным вопросам и охране здоровья населения администрации Великого Новгорода: По поводу предлагаемого введения специального суда для наркозависимых: стоит ли заниматься введением новых законодательных норм, может, лучше добиваться эффективного исполнения уже имеющихся? Иначе получится, как с ювенильной юстицией, о необходимости которой столько говорилось недавно.

Г.В.Зазулин: На сегодняшний день в стране нет реальных условий для введения подобных новшеств, разве что на уровне включения в проект новой Концепции антинаркотической политики. Может быть, мы сейчас можем поговорить о возможных аспектах проблемы?

При подготовке данного материала кроме текста доклада были использованы предоставленные автором Центру ECAD СПбГУ материалы.

по материалам сайта "Журнал «Санкт-Петербургский университет»"  //  спецвыпуск (3729), 10 апреля 2006 года