Управление качеством в социальной сфере антинаркотической политики

Управление качеством в социальной сфере антинаркотической политики

Перед началом своего доклада выступающий, Алексей Павлович Скрипков, руководитель Северо-Западного центра наркологической экспертизы и мониторинга при представительстве Минздрава СЗФО, предупредил слушателей, что это своеобразная «проба пера», предпремьерная презентация доклада, и призвал собравшихся отнестись к ней снисходительно. 

Речь в докладе шла о влиянии Постановления правительства Российской Федерации «О некоторых мерах, направленных на совершенствование систем обеспечения качества продукции и услуг» № 113 от 02.02.98 и Постановления правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В первом из упомянутых постановлений сказано: 1. Считать важнейшей задачей федеральных органов исполнительной власти осуществление поддержки субъектов хозяйственной деятельности, внедряющих системы качества на основе государственных стандартов серии ГОСТ Р ИСО 9000 в целях повышения конкурентоспособности выпускаемой продукции и предоставляемых услуг. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказывать поддержку указанным субъектам хозяйственной деятельности. 

Второе постановление определяет приоритеты в совершенствовании бюджетной политики государства. Современными проблемами, требующими внимания государства, можно считать:

  • предоставление бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
  • отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
  • формальный характер применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации целевых программ);
  • преобладание внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
  • отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и т. д.


Основным стратегическим направлением, ключевым элементом реформы бюджетного процесса является распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между действующими и (или) вновь принимаемыми бюджетными программами с учетом оценок их результативности. 
 

Система менеджмента качества – общие положения


Отсюда вытекает насущная необходимость оценки любого рода деятельности с точки зрения ее результативности – внедрение системы оценки качества. Если попробовать сформулировать оценку состояния, например, медико-социальной реабилитации наркозависимых, получим следующую картину:

  • отсутствие четко формализованных признаков соответствия реабилитационного учреждения предоставлению требуемых услуг;
  • выбор реабилитационного учреждения основан на соотношении цены услуги и количества реабилитируемых наркозависимых;
  • отсутствие прогностической оценки оказания реабилитационной услуги конкретному пациенту;
  • отсутствие оценки эффективности оказываемой услуги на всех этапах реабилитации (мониторинга реабилитационного процесса);
  • отсутствие оценки экономической эффективности предоставленной услуги, оплачиваемой распорядителем бюджета;
  • отсутствие накопительной базы данных, необходимой для системного анализа и принятия последующих организационных и финансовых решений.

В то же время необходимо учитывать, что общая модель эффективного управления в обязательном порядке должна предусматривать наличие контроля за последствиями управленческого воздействия и определенные репрессивные меры в случае отсутствия должной реакции на управленческие инициативы. (Рис.1).

Рис.1

Общая схема организации управления в приложении к управлению в антинаркотической сфере принимает следующий вид (рис 2).

Рис.2

В существующей практике управления главная проблема – отсутствие однозначно сформулированных и однозначно трактуемых и достижимых целей управления, что приводит к:

  • плохой подготовке и планированию программ;
  • многие программы не соответствовали нуждам бенефициариев (уместность);
  • риски недостаточно учитывались;
  • игнорировались факторы, влияющие на долгосрочную устойчивость программ;
  • уроки предыдущего опыта реализации программ редко включались в разработку новой политики и практики.

На настоящий момент, констатировал выступающий, необходимого мониторинга практики просто нет. Не существует в настоящее время парадигмы системной характеристики основного объекта наркосферы – наркозависимого. Этот объект в системе управления отсутствует, а следовательно, реально им никто не управляет. Выступающий привел список из 11 тезисов, характеризующих объект управления при формировании и реализации антинаркотической политики. 

Полная схема всех объектов управления в социальной сфере антинаркотической политики имеет, по представлению выступающего, следующий вид (рис. 3). В представленной здесь схеме отсутствуют значение каждого участника, его роль в политике и степень его ответственности.

Рис.3

Международные стандарты лучшей практики управления: лучшая международная практика управления качеством основана на стандартах качества ИСО серии 9000. Новые стандарты качества ИСО 9001 определяют основные принципы создания и функционирования систем менеджмента качества (СМК). 
В результате матрица системы управления антинаркотической политикой принимает следующий вид (рис.4), соответственно, модель системы менеджмента качества представлена на рис.5.

Рис.5

Миссию системы менеджмента качества в социальной сфере выступающий обозначил как сохранение существующих участников социальной сферы как активных членов социума; возвращение утерянных участников социальных программ, неудовлетворенных качеством полученной помощи; привлечение новых участников, нуждающихся в социальной помощи, но н6е доверяющих качеству социальных услуг. 

Процессный подход, принятый за основу в СМК, подразумевает понимание и выполнение требований конечного потребителя, необходимость рассматривать процессы в выражениях добавленной ценности, получения результатов по эффективности и результативности процессов, непрерывное совершенствование процессов, основанное на объективных измерениях. 

Управление качеством в системе менеджмента качества социальной программы включает в себя:

  • планирование качества – определение того, какие стандарты качества использовать в проекте, и определение того, как их внедрить;
  • подтверждение качества – регулярную общую оценку исполнения проекта с целью определения того, соответствует ли проект принятым стандартам качества;
  • управление качеством – мониторинг результатов проекта с целью определения исполнения принятым стандартам качества и устранение причин неудовлетворительного исполнения.

Управление качеством программы – это логический структурный подход, учитывающий в качестве определяющих три важнейших критерия: уместность, выполнимость и устойчивость. Конкретно по каждому критерию: 
Принцип уместности дает гарантию того, что действия соответствуют реальным нуждам получателей; программы привязаны к секторальным национальным целям и требованиям государственной стратегии; бенефициарии участвуют в процессе планирования на самой ранней стадии; сделан тщательный анализ проблем; цели четко определены с точки зрения пользы для целевой группы. 
Принцип выполнимости означает, что планируемые цели реально достижимы в условиях, сложившихся на момент выполнения программы и учитывают способность ответственных организаций выполнить программу; цели логичны и поддаются измерениям; риски, допущения и препятствия приняты во внимание; мониторинг концентрируется только на уместных целях программы. 
Принцип устойчивости утверждает, что получатели помощи продолжают получать выгоду от программы после еe завершения; факторы, влияющие на устойчивость, рассмотрены уже на стадии разработки программы; результаты оценки используются для накопления опыта и используются для разработки будущих программ. 
Учитывая последнее положение, можно охарактеризовать Систему менеджмента качества как цикл эффективного управления (рис 6).

Рис.6

В более развернутом виде цикл СМК выглядит так. 
ПЛАНИРОВАНИЕ: анализируется информация на уровне аппликации программы с целью определения проблем, препятствий и возможностей развития. Анализ включает в себя обзор макроэкономических и социально-экономических показателей и учет приоритетов региональной политики. 
ОПРЕДЕЛЕНИЕ: выявление проблем и вариантов их решения, обсуждение идеи программы и выявление интересов всех его участников. Результатом становится оценка УМЕСТНОСТИ (для целевой группы, исполнителей и администраторов бюджета). 
ФОРМУЛИРОВАНИЕ: уместные идеи программы разрабатываются до стадии плана действий. Разрабатывается финансовое предложение. Программа оценивается на ВЫПОЛНИМОСТЬ и УСТОЙЧИВОСТЬ. Оформляется официальная заявка на реализацию программы в рамках общей стратегии. 
ФИНАНСИРОВАНИЕ: проектное предложение экзаменуется в МВК и финансирующим органом. Стандартные процедуры Государственного заказа или принятие нестандартных решений (поиск доноров, определение исполнителя единственным источником и так далее). 
РЕАЛИЗАЦИЯ: старт программы после тендерной процедуры и подписания контракта с администратором (распорядителем) бюджета. Обязательные процедуры – внутренний мониторинг и внешний аудит, оценивающие процесс реального достижения целей в сравнении с планируемыми затратами.

Доклад читает А.П.Скрипков, руководитель Северо-Западного центра наркологической экспертизы и мониторинга при представительстве Минздрава СЗФО.

Доклад читает А.П.Скрипков, руководитель Северо-Западного центра наркологической экспертизы и мониторинга при представительстве Минздрава СЗФО.

ОЦЕНКА: главная стадия программного цикла. Контролирующие и финансовые органы определяют – что было достигнуто и какие уроки можно извлечь на будущее. Оценка эффективности программы основана на принципах достоверности и допустимости, обеспечивающих объективность. Оценка может быть как положительной, так и отрицательной. 
Для создания реально работающих программ в любой области наиболее рациональным следует считать интегрированный подход. При этом на первом этапе определяются региональные и секторальные цели и подбирается стандартизованная документация, включающая технико-экономическое обоснование, финансовые предложения, Отчеты по программам и отчеты по оценке. Затем по этим исходным материалам строится логическая структура, а на ее основе разрабатываются план работы и бюджет, основанные на результатах. 
  
Индикаторы программного цикла – показатели качества 
Интересным аспектом работы всей системы являются индикаторы программного цикла – они позволяют оценить реальность наших программ, которая до сих пор не рассматривалась даже в процессе их принятия. В приложении к программному циклу система индикаторов выглядит следующим образом: 
Этап планирования – секторальные индикаторы обеспечивают базу для мониторинга выполнения программ по сотрудничеству. 
Этап определения – обсуждение целей и возможных индикаторов помогает определить интересы партнеров. 
Этап формулирования – формирование индикаторов, определение ключевых допущений определяет план мониторинга и оценки. 
Этап финансирования – индикаторы ККВ плюс бюджет, основанный на результатах, обеспечивает основу для оценки эффективности затрат и оправдания распределения ресурсов. 
Этап реализации – мониторинг сравнивает запланированное с реальным достижением цели (бюджет, план деятельности, результаты). 
Этап оценки – оценка по критериям структурированных индикаторов гарантирует эффект, отдачу и устойчивость. 
В конечном виде этапы разработки системы менеджмента качества могут быть представлены, с учетом временной потребности, на их реализацию следующим образом (Рис. 7.)

Рис.7

Интереснейшей вещью является выбор источников информации для выработки реальной оценки ситуации. Как правило, на это уходит около года. (Рис. 8). Но это не большой срок, если учесть что на налаживание стабильной работы любой системы качества требуется проведение трехлетнего аудита.

Рис.8

Из всего вышесказанного, заключил А.П.Скрипков, можно сделать вывод о том, что система менеджмента качества, выстроенная в соответствии с требованиями стандартов ИЧСО 9001 – эффективный инструмент управления качеством как отдельной организации или программы, так и сетевого партнерского объединения и целевого программного комплекса. 

То же в приложении к антинаркотической политике 
Вниманию участников семинара была предложена программа оценки распространенности и вреда от наркотиков. 
1. Разработка программы исследований:

  • формирование территориальных матриц показателей образования, здравоохранения, социальной помощи, криминогенной деятельности, профилактической и правоохранительной деятельности;
  • формирование инструмента системного анализа территориальных матриц;
  • разработка методических рекомендаций по проведению антинаркотического мониторинга.
  • 2. Сбор, обработка и анализ показателей территориальных матриц.
  • 3. Оформление результатов оценки распространенности и вреда наркотиков в районе.

Далее выступающий перечислил методологические аспекты использования территориальных матриц (картирования) для оценки распространенности и вреда наркотиков.

  • Картирование и анализ (интерполяция) имеющихся данных предполагает создание интерфейса антинаркотической политики.
  • Интерфейс антинаркотической политики- система связей с унифицированным обменом информацией между всеми участниками процесса.
  • В основе интерфейса должна лежать информационно-аналитическая система, прежде всего обеспечивающая поддержку принятия управленческих решений.
  • Одна из основных функций интерфейса – контроль реализации антинаркотической политики.

Далее докладчик остановился на методе картирования, апробированном им в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга и поведал участникам семинара, что картирование можно проводить в рамках любого интересующего участка территории, от масштабов всего мира до поквартирного плана дома – в зависимости от величины территории меняется только величина исследуемых объектов: от стран до квартир, соответственно. Согласно информации из определенных заранее источников, определяется частота проявления на объектах того или иного определяющего фактора (загрязненности воздуха выхлопными газами, количество выявленных потребителей наркотика, число детей младшего школьного возраста, количество выявленных желудочно-кишечных заболеваний и так далее). Затем шкала показателей разбивается на интервалы, каждому присваивается своя интенсивность цвета (или вид штриховки) и на «контурной карте» изучаемой территории объекты закрашиваются (заштриховываются) в соответствии с полученными данными. В итоге получается масса одномасштабных однофакторных карт, которые можно сопоставлять между собой, путем повторного мониторинга исследовать временной фактор.


Что мы получаем в итоге? Мы изучаем объект воздействия антинаркотической политики и можем перейти к от общего к адресному воздействию. И если внимательно рассмотреть базовую схему информационных потоков при поддержке принятия решения (рис. 9), можно убедиться, что эта информация будет иметь немаловажное значение.

Рис.9


Одиннадцать основных тезисов, характеризующих объект управления при формировании и реализации антинаркотической политики


1. Наркозависимые, как правило, нуждаются в медицинской, психологической, реабилитационной и специализированной социальной помощи. 
2. Оказание какого-либо одного вида услуги наркозависимым, вне комплексного решения проблемы, бессмысленно и неэффективно. 
3. Социальные услуги (лечение, реабилитация, психологическая помощь, трудоустройство и т. д.) наркозависимым должны играть ключевую роль в сокращении социального отторжения и дискриминации, содействовать реинтеграции наркозависимых в обществе в качестве здоровых и полезных членов. 
4. Проблемы злоупотребления наркотиками поддаются эффективному решению в том случае, если имеется доступ наркозависимых к услугам, соответствующим их потребностям и являющимся качественными, интенсивными и продолжительными. 
5. Социальная помощь (лечение, реабилитация, занятость…) должна максимально отвечать индивидуально-типологическим потребностям наркозависимого, соотнесенным с возрастом, состоянием здоровья и рискованным поведением. 
6. Эффективное планирование оказания социальной помощи наркозависимым должно предусматривать партнерские отношения (обязательный персонифицированный обмен информацией) между организациями, предоставляющими весь комплекс необходимых услуг. 
7. Координация и контроль за качеством предоставляемых услуг наркозависимым со стороны государства являются необходимыми условиями, обеспечивающими эффективность деятельности партнерской сети. 
8. Ни один метод лечения и реабилитации наркозависимых не будет одинаково эффективным для всех. В различные периоды времени и на разных этапах обращения за помощью наркозависимые могут нуждаться в различных видах комплексного и эффективно скоординированного подхода. 
9. Профилактика сопутствующих заболеваний наркозависимых, включая вирус иммунодефицита человека (ВИЧ) и гепатиты, является ключевой составляющей комплексного подхода к лечению. 
10. Финансовая помощь, предопределяющая лечение, реабилитацию и социальную помощь наркозависимым, должна направляться на те услуги, которые доказали свою эффективность. 
11. Мониторинг и оценка эффективности предоставляемой услуги наркозависимым – обязательные условия для организаций, являющихся участниками бюджетного процесса.

Принципы системы менеджмента качества


Этапы проектного цикла – гарантируют конструктивное и информированное принятие решения. 
Ориентация на участника сферы социальной помощи – вовлечение заинтересованных сторон в процесс принятия решения. 
Использование метода логической структуры – всесторонний и последовательный анализ на всех этапах планирования и оценки программы. 
Устойчивость – механизмы постоянного получения результатов. 
Интегрированный подход – вертикальная интеграция и стандартизированная документация.

Желающие получить упомянутые нами материалы для ознакомления могут воспользоваться телефоном 315-83-48 или 315-43-84.

по материалам сайта "Журнал «Санкт-Петербургский университет»"  //  специальный выпуск 3711, 5 октября 2005 года