Шаг в сторону

«Антинаркотическая целевая программа
       административно-территориального образования»

Шаг в сторону

На семинаре все время говорится о преимуществах составления программы по целеполаганию. При этом целевая программа сравнивается непременно с программой, в которой некое «дерево целей» проецируется на некую территорию. Управление реализацией такой программы организуется в соответствии с формируемой под нее вертикалью власти – некий центр, определяющий цели, задачи, критерии проводимой работы и имеющий право финансирования и оценки. За финансированием в этот центр сами «обращаются» разнообразные исполнители, берущиеся решить выставленные задачи на пути достижения цели. Вот что в этом подходе меня смущает: думаю, разработчики не учитывают того, что все государственные учреждения имеют свою социальную задачу, свои плановые показатели, свои обязательные программы, а реализация всего этого и является их основной функцией, даже при том скудном финансировании, которое дает бюджет. Большинству школ, больниц, библиотек и подростковых клубов попросту некогда узнавать о существовании отдельных программ, выискивать гранты, писать конкурсные документы и осуществлять нечто из ряда вон выходящее за рамки их отраслевой деятельности. Я принципиально говорю – большинству, потому что, безусловно, в Санкт-Петербурге есть школы, которые сотрудничают напрямую с университетами и фондами, и даже не только российскими. Но они не являются среднестатистическими. А наркоситуация «вырастает» в среднестатистической школе и среднестатистическом дворе. В каждом дворе. А за каждый «двор» в государстве есть вполне внятно выстроенные ответчики – ведомства. Именно поэтому для построения государственной, основанной на бюджетном финансировании, целевой программы и применен другой принцип построения. Санкт-Петербургская целевая программа противодействия злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту построена с учетом территориально-отраслевого принципа. Этот принцип позволяет учитывать сложившуюся организацию отраслевого построения работы в государственной системе, соответственно сложившуюся практику финансирования и исторически сложившиеся возможности управления созданной инфраструктурой. В этой связи целевая Программа предоставляет возможность организации целевой работы в дополнение к основной, усиления ее отдельных составляющих, и усиления защитных антинаркотических факторов всей существующей инфраструктуры. Существующая в Санкт-Петербурге целевая антинаркотическая программа является комплексной по спектру решаемых задач – это профилактика, лечение, реабилитация, борьба с незаконным оборотом — и по составу исполнителей, обеспечивающих решение столь разноплановых задач.

М.И.Архипов и А.И.Антонова

М.И.Архипов и А.И.Антонова

Исполнительные органы государственной власти – отраслевые комитеты, являясь распорядителями части средств Программы, могут очень эффективно управлять исполнителями программных мероприятий – ведь в их руках находятся самые существенные рычаги власти – финансовые средства и административное признание значимости сделанного. Именно эти рычаги держат в руках ведомства, в подчинении которых находятся реальные школы, поликлиники, досуговые учреждения. Всем этим можно «поманить» любых исполнителей – и находящихся в ведении, и не находящихся в ведении, и любые общественные организации.

Однако организация этой работы, заметим – дополнительной работы, возникшей весьма недавно и являющейся по сути своей новой, работы, не дающей видимых результатов в отчеты, — требует наличия компетентных в данном вопросе специалистов… А специалисты эти попросту еще или «не выросли», или не пришли, или не прижились в большинстве государственных органов, принимающих решения, увы! И все эти сложности требуют наличия еще одной наиважнейшей вещи – желания первых лиц комитетов организовать работу имеющихся подчиненных для достижения поставленных в программе целей и решения обозначенных городом задач. И хотя формально в каждом комитете появился специалист, в чьи должностные обязанности входит организация указанной работы, появились отраслевые комиссии, реальное же решение вопросов оставляет желать лучшего. Приоритетной и в данном направлении деятельности осталась задача, «вбитая» годами чиновничьего подхода – потратить деньги в срок и так, чтоб никто не мог сказать, что это не целевые расходы. Сегодня это «наипервейшие» и, к сожалению, главные критерии эффективности работы чиновничьего аппарата. Любого. Думаю, что эти же критерии станут «наипервейшими» и для того «центра», который так часто предлагают создать «общественники», чтоб передать ему все полномочия (и в первую очередь – финансовые) по прохождению Целевой программы такого мегаполиса, как Санкт-Петербург. В нынешних условиях — станут непременно, потому что сегодня такова логика обращения денег вообще и бюджетных денег в первую очередь, потому что их мало. В ситуации, когда финансирование программы у нас идет по остаточному принципу, а значит, и сроки и объемы становятся ясными в самые крайние сроки, основное, за чем следит чиновник - сроки и максимальное приближение работы к заявленным пунктам Программы (то есть — исполнение «подсудной» финансовой дисциплины, а все остальное – лирика…).

Эффективность проводимых мероприятий — это совсем другое, это и есть «лирика».. Если бы эффективность мероприятий, реализуемых по решению комитета, реально влияла на оценку эффективности работы чиновников, в чьих должностных обязанностях стоит содержательная работа, организованная на средства Целевой программы, тогда бы дело приняло совершенно другой оборот. Но пока что работа чиновника направлена на освоение предлагаемых объемов финансовых средств.

Почувствуйте разницу. Ведь именно следствием этого является тот факт, что эффективность влияния средств программы на решение заявленной проблемы (и в этом смысле целевое исполнение программы) и по ведомствам, и по сумме в целом, безусловно, оставляет много пожеланий. Реализованный подход в построении государственной целевой программы учитывает реалии функционирования системы государственной власти, но, увы – есть еще человеческий фактор исполнения, и он заключается в остром желании исполнителя выполнить работу без напряга… Некомпетентность, нежелание видеть проблему «дальше собственного носа» — вот оборотная сторона такого подхода. Однако я убеждена — это совсем не значит, что плох подход в построении программы! Плох подход в распределении обязанностей внутри круга исполнителей, вот это и надо в первую очередь проанализировать и соответствующим образом изменить.

Однако есть и еще одна проблема. В настоящее время у комитетов нет реальных законных путей наказания ведомственных организаций, уклоняющихся и реально отказывающихся работать в теме даже за деньги! Комитеты не могут обязывать конкретные организации, даже находящиеся в их ведении, выполнить дополнительную работу. А наркопрофилактика практически вся не учтена в перечнях видов деятельности, утвержденных еще в прошлом столетии… Получается, что реально можно только составить наименование лота для конкурсной процедуры и «ждать» подходящего исполнителя. И отвечать в случае неосвоения средств…. Поэтому комитеты уклоняются от участия в целевых программах. Отказываются от денег, которые не знают, как освоить, не согласовывают проекты программ, пока там не появятся «приятные и понятные» им, как распорядителям, строчки… Именно так – понятные им, а не только нужные обществу! И это тоже опыт, приобретенный исполнителями в ходе реализации второй антинаркотической программы Санкт-Петербурга.

И все же негативных последствий создания вневедомственного (или любого единственного) центра финансирования целевой программы будет больше. Хотя бы еще и потому, что такой подход загрузит исполнителей дополнительной отчетностью, а отраслевые комитеты «потеряют» часть ответственности за комплексное решение возложенной на их ведомство социальной функции «в соответствии с вызовами времени», как теперь принято говорить. И это будет ощутимый урон в общем построении государственной структуры социальной защиты населения на территории.

Главная беда сегодняшнего дня состоит в том что контроль за исполнением Закона Санкт-Петербурга о Целевой программе носит формальный характер. Кто или что и как может повлиять на это? – вот в чем вопрос.

Межведомственная комиссия (МВК), существующая при Комитете по вопросам законности, правопорядка и безопасности, выполняет функцию общественного контроля за исполнением Целевой программы. Все решения МВК носят совещательно-рекомендательный характер. Комитеты научились попросту не реагировать на эти решения. В то же время решения какой государственной структуры должны и могут стать гарантом того, что ведомства начнут-таки выполнять государственный заказ в вопросах проведения государственной антинаркотической политики в соответствии с распределением социальных ролей и возложенными на них обязанностями? Возможно, что для решения сложнейшей межведомственной задачи, которой является организация противодействия распространению наркомании среди населения Санкт-Петербурга, в настоящее время следует наполнить функционал соответствующих властных структур, имеющих координирующие функции, реальными возможностями влияния на ведомства, участвующие в решении антинаркотических задач, а с исполнителей всех уровней строго спрашивать за выполнение соответствующих принятых решений. Еще во всем этом необходимо учесть рамки соответствующего распределения обязанностей между законодательной и исполнительной властью региона, а также сбалансировать вышеназванный комплекс с функциями федеральных структур, в первую очередь, – Управления федеральной службы контроля за оборотом наркотиков по СПб и ЛО. Можно, конечно, всплеснуть руками и возопить: вот, опять появляются «координирующие и спрашивающие»! Но как бороться с безответственностью? Только контроль и учет. Причем организация общественного контроля и за ходом реализации целевой программы, и за оценкой эффективности действий государственных структур – в том числе в организации внутриведомственной работы и в привлечении и использовании потенциала общественных и иных структур, становится здесь важнейшим инструментом проверки адекватности предложенных государственными структурами действий. А организация внятного взаимодействия государственных и общественных структур - это отдельная и нелегкая тема для другого разговора.

А.И.Антонова, 
СПб информационно-аналитический центр, 
ведущий специалист БД "Антинарк"

по материалам сайта "Журнал «Санкт-Петербургский университет»"  //  спецвыпуск (3717), 14 декабря 2005 года